1.危机协调工作的制度安排与实际运作在线视频

各位同学

大家下午好

非常高兴能有机会

在这个课程里面

跟大家分享

危机协调

与组织学习

这样一个话题

提起危机协调

这个话题

事实上

所有人都知道

协调非常重要

然后在

所有的危机中

你也都能看到

协调的失败

也就是说

在所有的危机中

大家都会

很轻易的找到这个理由

让大家看到说

这个危机失败了

它里面协调

某某方面失败了

所以这是一个

非常非常

脆弱的一个环节

而且这个环节、

也非常非常的

难于做好

事实上

危机的协调

是在一种

非常态的状态之下

来开展协调工作

它的难度大家是

可想而知的

如果说咱们把

协调工作

放到日常的

公共管理研究中

事实上在

公共管理研究中

政府部门之间

还有政府跟社会之间

甚至是上下级政府之间

要想一起

协调做一件事

实际上也是非常困难的

所以在

西方学界

大家可以看下幻灯片

经常把协调

把它称为

philosopher's

stone

什么意思

大家可能看到

哈利▪波特

哈利▪波特里有这样一个词

把它称为魔法石

或者说哲人石

什么意思就是说

这个东西

或这个事物

相对来讲

非常珍稀的

也非常难于实现的

所以我们用这样一个

词汇

来向大家

说明

协调这个事

在日常工作中

非常的难

可以有这样一个称谓

而在

危机

应对中

又加了一个新的

情境

非常态之下

非常规状态之下

所以它的这种难度

大家是可想而知的

除此之外就是

大家可能在

日常生活中

遇到所有的人

或遇到所有的

政府官员

你跟他们说

这个事得加强协调

大家可能想起来

确实应该加强协调

协调工作很重要

但真正要做起来

其实并没有几个机构

真的把这个事做好

所以我们这里

给大家提出这样一个问题

为什么

协调这个事

这个工作

在应急管理中

或者在危机应对中

这么难

我想请

咱们的

同学们

能不能分享一下

你个人对这个事

以你自己目前的

所见所闻

然后来分享一下

你所认为的

为什么

在危机状态之下

它的协调那么困难

看看有没有同学

志愿的回答我们的问题

每个人都有意见

你遇到每个人

他们都是

这个人说东

这个人说西

所以你要把它

整合起来很难

再来还有就是在危机

当中有一个

迫切性

就是说

如果

太紧急的话

其实很难

决定很难去下

感谢你同学

你请坐

你的回答是

集中在

个体

和每一个个人

在

处在这样

危机情境中

想做协调

它可能遇到哪样一些

问题跟挑战

这样一个分析的层面

也是非常好的

那看看其他同学

还有没有别的想法

为什么

协调这么难

在危机状态之下

好那位同学

老师我觉得是这样

就是可能内部上的话

它面临着

众多难协调个体

在外部

面临是一个

随时可能改变的环境

也就是面临危机的时候

它是

这个环境是

非常难以预测的

而且它随时

可能会有变动

所以就是

在这么一个

内部一个

多主体的这样一个

协调的

环境和面临着

难以预测的

或者说

随时可能改变的

环境的这样一个

双重的

因素之下

所以就是

导致协调会比较困难

非常感谢

应该说是在

第一位同学回答

基础上

这位同学

把它的思维

继续发散了一步

开始扩散到

它的客体方面

就说我们所面临的危机

它实际上是有很大的

不确定性

紧迫性

这样的话

导致

协调工作

很难能够

来满足外部变化

这种

快速性和紧迫性

所以这个问题的回答

可能把我们引向

更多的层面

更多的维度

那我们的

互动环节

先到此为止

然后我们

带着这样一个

我们

生活中所

见的问题

进入到这次课的学习

首先给大家介绍一下

这次课的

教学安排

首先就是

从实务的角度

来给大家介绍下

危机协调工作

我们所

具有的制作安排

以及我们实际

在现实操作中

到底

危机协调

是一个什么样子的

这是我们课程的

第一部分

第二部分就是

我们从

学理的角度

从已有的

研究的角度

来给大家分享

现在

我们

学者

学界

所掌握到的

危机协调

这样一个事

这样一个社会现象

到底

研究进展到什么程度

它多大程度上

对于我们整个的

社会来讲

对于整个

学界来讲

还是一个黑箱

所以这是我们

第二部分的内容

第三部分内容

就是

从我们国家

目前

危机协调工作的

现实出发

来给大家分享一下

我们的危机协调工作到底还面临着哪些挑战

这就是我们这节课的

三个主要内容

首先大家可以看下

幻灯片

如果说提到我们

制度安排

可能我们离不开

一案三制

前面教学中已经

说过了

一案三制中的

法制建设中的

最根本的

应急管理的法制

也就是说

突发事件应对法

突发事件应对法

对于危机协调工作

是怎样一种

描述跟规定

可以看到

各种政府机构

各级政府机构

它的相关负责人

所组成的

应急指挥机构

具有

协调本级人民政府

跟下级人民政府

开展

突发事件

应对工作的

这样一个任务

所以就是

从这个角度来讲

我们的制作最根本的

安排是说

突发事件的

应急指挥

机构

是从根本上来

负责

突发事件应对中的

政府协调工作

所以

这个是目前

制作安排中

最根本的描述

从

最根本的

制作描述出发

现在看下我们

中央政府层面

到底对于

突发事件的应急

协调或指挥机构

到底有哪样一些

这个是我给大家

总结出来的

从目前公开的资料中

为大家

梳理出来的

突发事件应急指挥

和协调机构的构成

大家可以看到

从防汛抗旱

到

基本的减灾

再到

抗震救灾

自然灾害类的

也包含

安全生产类事故

的应对

以及

森林防火

自然灾害

还包括一个

中共中央的直属机构

也就是所谓的

防范邪教问题

领导小组

这是一个

中共中央直属的机构

除此之外

还有

食安委

食品安全委员会

我们国家目前的

突发事件应急指挥

跟协调机构

实际上

是

基于

不同灾种

分别成立的这样一些

跨部门的

议事协调机构所组成

这是

构成我们国家

目前

进行危机

或者应急协调工作的

主体单位

主体机构

它是一些

议事协调机构

或者说一些临时机构

为主

来承担这样一些

跨部门

跨机构

跨组织

甚至是跨层级的

协调工作

这是我们国家目前

中央政府层面

对于

危机协调工作的

基本的制度安排

我们刚才

谈了

实际上是

围绕

国家

制度安排上

是怎么样

应对危机协调

工作的

在现实处置中

到底是一个什么样的

或大家对于

这样一个安排

到底怎么样理解的

接下来给大家分享

实际上

是我们

清华大学

中国应急管理研究基地

最近的

国家自然科学基金

重大项目的

研究发现

实际上这个

基于我们对于

国内

抽样产生的一些

称为应急管理

办公室的

领导的一些调研

他们给出

提供了一些数据

这些数据

给我们提供了一些

分析

危机协调工作的

一个基础

也就说他们在

实际中到底什么样

也就说我们现在

这里面

给大家列举

出来了

大约20多项

应急办

可能所承担的职能

大家可以看到

这个是

所有职能里

选出了

他们自己回答

得出的

他们认为最重要的

五项职能有哪些

实际上可以看到

98%的

绝大部分的应急办

都已经把

综合协调工作

列为他们的

日常职能之一

我们后来把这个问题

更为细化

给它分为

日常工作期

还有就是真正的

突发事件发生之后

称为应急处置期

大家看下它的

综合协调工作

分别处在什么位置

大家可以看到

红色圈里所

圈示出来的

实际上它处在

第三的位置

而说

在

目前应急办

所承担的

各项工作里

不管是常态

还是突发事件发生之后

实际上

综合协调

职能

在

应急办的

职能里处于

相对重要的地位

这是现实中

所处的情况

可能很多同学

都已经意识到

协调涉及到了

很多人

涉及到了很多机构

这个是给大家举

非常现实的例子

也就是说

从规范层面来看

我们刚才提及的

国家减灾委

这样一个

跨部门的

意识协调机构

它

到底有

多少

部门

组成

大家可以看到

这个大约应该有

20多个部门组成

减灾委员会

所以

如果说我真正

发生了一个

突发事件

实际上我们

是要需要

协调

这么多部门

一起来完成

这样一件事

就是减灾委的

所承担的

各种各样的协调工作

可想这里面的

难度有多大

除此之外

大家看到

这里是

减灾委的

所有的

构成人员

有哪些

大家也看到

也是有

一大堆的人员

这么多的人员

坐在一个地方开会

想协调一个事来

来完成这样一些

组织的目标

可想的难度

到底有多大

所以它涉及到的

这种

响应的组织

确实太多

好

请注意

还是我们所提及的

政策规定

或者说大家

因然层面

现在有众多机构来

参与到

突发事件的应急

协调工作中

接下来我再从

实际角度来看

来看下在现实的

突发事件应对中

到底有多少组织

参与到了

协调工作中

这个还是基于一个

给大家提及一下

不完全的数据

给大家分享

的一个结果

首先大家看一下

这个是来自于

美国的一个

实证研究

这是来自美国中佛罗里达的kapucu教授

它

做的是

美国的

也就是飓风

卡特琳娜

跟

琳达飓风

这两次飓风

应对中

在美国这样一种

文化情境或

社会情境之下

到底涉及到了

多少

组织

或多少机构

参与到这样一个

协调工作中

每一条线

代表着

一个

组织界的互动

每一个点

就代表了一个

参与其中的

组织

这是不是

远远的

要超乎

我们所谓的

指挥部的架构中

涉及的组织

这都已经上百上千了

咱们在看一下

中国的情况

是来自于南京大学的

张海波教授

他们

近期做的一个研究

是

描述出了

我们国家的

芦山地震应对中

到底涉及到了多少

组织

参与到这整个的

响应过程中

我们的协调工作

到底要协调

多少组织

来一起

来应对

芦山地震

这样一个情况

大家看到

这个

复杂性是不是更强的

所以

这里面的数据

还是不完全的数据

为什么不完全呢

通常做

这类的

研究

我们把它称为

社会网络分析

来描述出

组织界内

协调关系‘

或组织之间的

互动关系

实际上

跟多的

从学者角度出发

更多的

还是

通过媒体资料

或公开报道

把这些组织之间的关系

给它描述出来

然后这样

大家可想而知

媒体的报道

实际上

并不能

真正的

代表了

突发事件

应对过程中

组织与组织之间的

互动的情况

所以

就是这些数据

实际上

远远

低于现实中

真正的组织协调

这种

复杂性

甚至是参与组织数量

远远没有真正的

参与到

应对过程中

组织数量那么庞杂

那么庞大

所以从这个角度来讲

实际上参与到

突发事件应对中的

组织数量

实际上是

太多太多了

所以从数量角度来讲

我们

要想开展协调工作

它的难度真的很大

我们刚才

给大家

介绍了很多

非常

复杂的情况

大家可能觉得

既然这么复杂

我们到底还能不能

管理这个事

所以现在就是

给大家稍微抽象一下

给大家提供一些

真正的

分析

这一类

组织

或参与到突发事件

应对中的

协调中的组织

简单的分类

我们分类的维度

是什么样

实际上我们是把

参与到突发事件

应对中的组织

分成

通过两个维度

进行分类

其中一个维度

就是我们把它

这个组织

所面临的

任务的属性

这是维度一

第二个维度就是说

根据这个组织

参与到突发事件中

它到底是否

派生

或者说是

建立了新的

结构

来应对这样的

突发事件

所以

结合这两个维度

我们实际上

就获得了一个

2乘2的一个简化的

参与到突发事件

应对中

不同的

组织的分类

这里大家可以看到

我们的任务的属性

这个维度

实际上把它分为

常规的任务

跟非常规的任务

然后

结构这个维度

我们实际上把它

分为

继续保留原有的

结构来进行应对

还是

它新建了

新的

组织结构

来应对这样突发事件

基于这样一个

两个维度的分类

我们可以得到

四种类型的组织

我们分别来看下

这四个类型的

组织的情况

分别给四个类型

进行了一个命名

第一个类型

称为

Established

organization

也就是所谓的

认定型组织

这类组织

它在

危机协调中

或应对突发事件中

它实际上

还继续使用自己的原有

结构

没有发生变化

还在

应对一些

常规性的任务

这是类型一

大家这个时候

脑子要转起来

想一想在现实中

哪一类型的组织

是

常规型的

也就是我们

认定型的

也就是我们这里所说的

Established

organization

这是第一个类型

大家可以现在

动脑来思考

到底

现实中有哪样一些组织

是这样的情况

接下来我们再看下

跟

类型一

相对应的

完全相反的

一类情况

我们把它称为类型四

也就是

Emergent

organization

Emergent

organization

这是在中文翻译成

突生型的组织

这类组织

它完全是

使用新建的组织结构

同时

它面临的一些任务

是一些

非常规性的任务

这类组织把它

称为突生型的组织

鉴于这两类

极端情况

中间的组织

一类是

我们称为是

Extending

organization

他就是

拓展型的组织

它还使用

自己原有的结构

来

应对这样一些

非常规的任务

我们把它称为

拓展型组织

最后一类

也就是类型二

所面临的任务是

常规型的

但是它

采用了

新的组织结构

来应对一些

常规型的任务

这时候

我们把它称为

Expanding

organization

拓展型组织

我们现在回到

我最初

提出这样一个问题

请同学们来

根据自己

对于汶川地震

或对于国内这些

重特大

突发事件的

观察

大家觉得你所看到的

哪些

组织是分别

处于这里面哪一类

请大家举下例子

应该大家

可能是

在

我边讲的过程中

你已经有一些

感觉

到底哪类是什么

可以随便举

错了也没有关系

有没有同学想到

应该

常规型的最容易举

国务院算吗

国务院

它算哪类

认定型组织

为什么呢

因为它是原有的

它应对的事情又是

任务就是比较常规

制定东西

制定计划

然后

这些

好你一下把我们

最高的政府机构

举出来了

如果从定义的角度来讲

国务院确实应该

算是认定型的机构

好

大家看一下

还有没有别的想法

别的更细致一些

比如说部委或者说

你们所在地的一些

机构都可以

国务院要从

这个角度来讲

确实是认定型

有没有其他的

那位同学

我觉得基本的原则

大概就是

政府

就是事先

计划好的部门都

算是认定型的

也包括

医院

公安

防汛

地震

各个部门

这是认定型

突生型我觉得

主要是

个人行为算是

也包括企业行为

主要是这两个

您的回答没错

我们现在来

稍微分析一下

其实

大家

一直在使用

原有的结构

应对一些

相对比较常规的任务

其实这里面

有很大一类

比如说

消防员

或者消防局

或者说警察

他们在危机中

一般不太会

改变自己原有组织结构

因为他们这些组织

从诞生那刻开始

就被认定了

他就是为

突发事件

来准备的

包括刚才这位同学

所提及的

防汛办

可能它就是为了

从诞生那天开始

我们给它赋予的职能

就是为了应对突发事件

所以像这类组织

我们都把它称为

认定型组织

也就是说它

从诞生开始

没有改变自己的结构

或者说它的任务

对它来讲

是一个常规的任务

那这类组织医院

可能有些急救部门

他可能本来

就是做这个事的

所以这类都

列为认定型组织

拓展型组织

有没有同学想到

也就说它

所面临的

任务

是非常规的

但它还

使用原有的结构

那位同学

救援小组

救援小组它是

这取决于

哪类

它有没有保持

自己原有的结构

保持

原有的结构

因为它本身就是

从这些

警卫人员

选出来的

它所要面临的

任务就是

非常规

例如山洪暴发

例如地震

这些的

你所举的是

一类救援小组

这里面给大家

举一个相对来讲

比较

大家经常听到的任务

比如说

在汶川地震过程中

可能有一些地方

山体塌方

它需要大型的

救援机械

这些大型救援机械

一般来自于施工企业

对不对

施工企业

从诞生开始实际上

它

主要面临的任务

并不是来救援的

它需要调用自己

大型机械

来完成这样一个

非常规的

任务

也就是说

进行

所谓的山底塌方

的泥土

或者说

塌方的山体

运送工作

或清理工作

所以这类

称为拓展型组织

拓展型组织

大家还有没有什么

例子可以举下

拓展型组织

也就说它

新建了

结构

或有新的组织结构

但它所面临的

任务可能是

常规型的

我现在给大家举个例子

因为时间有限

可能大家

都听说过在

台风

或大的飓风

我们中国叫台风

但美国叫飓风

来的时候

可能都会建一些

临时的避灾场所

对不对

避灾场所

总要有人维护

维护避灾场所里

这一部分工作

实际上是

灾害应对

或应急协调

在完成这样工作中

它实际上会有些

组织参与

但它可能

脱离了自己

平时

所经常要做的事

比如说

红十字会

或者说一些街道

它可能要

参与到

或者说民政部门

它可能要

临时到这样一个

救灾场所中去工作

它要服从

救灾场所

这里面一些

新的组织机构的

一些协调和领导

这时候它会产生

新的组织结构

但是它所面临的任务

是常规的

比如说民政

它有部分工作

是负责食品的发放

比如说

红十字会

可能也有类似

职能

再比如说

我们刚才提及的

医院或医生

也有类似的职能

但是它

在这个新的

场所

面临新的

指挥结构

领导结构之下

来完成

自己所谓的

常规型的任务

所以这类组织

把它称为

拓展型组织

也分别请

同学们互动中

进一步深化

对这四类型

组织了解

所以可以帮助同学们

从

原有的

危机协调的

组织

涉及的组织那么多

复杂的状态中

稍微跳出来

进一步

通过两个维度来深入

分析一下

危机中的

组织到底有哪些类型

所以这个

比较经典的分类

实际上是70年代

有美国

特拉华大学

灾害研究中心

他

提出来的

所以这个

分类我认为

很有道理

也一直沿用到今天

如果大家感兴趣的话

可以

到网上查一下

还有一本书

是organized behaviors in disaster

感兴趣可以读下这本书

关于这个类型的

来龙去脉

举例美国的情境

都已经

做的比较详尽了

刚才我们

提及

参与到

危机协调中的

组织

非常多

也提供一个

简单的分类

接下来

我们给大家介绍的是

在危机中

到底要

做哪些工作

因为每一项工作

都涉及到协调

这个实际上我是

从美国

联邦应急管理局的

网站上

给大家截取的一个图

它这个图是

涉及什么意思

首先来看下

它这个横轴

横方向

它里面

提供了

15项

Emergency

Support

Functions

什么意思

在完成这样一个

突发事件应急响应

可能我们把

各种各样的这种

所需要的职能

所需要的支持

给分成15类

然后这15类

分别在这显示

这些很多类型

可能大家都听过

比如说交通运输

物资运输

PR

公共关系的沟通

这些职能

在这里面都列出来

美国人把它

总结成为15项职能

这15项职能

分别由哪些部门

来承担

而这里面有十多个

美国的联邦应急管理

机构

它

在这里

分别这15项职能中

所

承担的

职能

或者说起的作用

它们把它归成三类

一类

以C为代表

称为是这类职能的

coordinator

称为它的协调人

另外一个

角色把它称为

Primary

agency

什么意思

它是这个

首责机构

还有就是其他

S代表的是

Suppot

agency

也就说

它在这项职能里

所提供的是

给其他部门提供支持

大家可以看到

这里面涉及到

首要

的机构

协调机构

支持机构

可以看到在

为了完成这样一些职能

不同的

机构

不同的组织

所起的角色

是不一样的

这些工作

都是协调工作

可以看到这些协调工作

有多么复杂

大家可以看到

这个图里

不同的机构

不同的职能

所承担这样一个

协调的角色

有多么的复杂

可能很多时候

或者说一般的

没有学过

危机管理的

可能会认为

是不是危机管理工作

主要是

美国联邦应急管理局

的工作

或者我们国家来讲

应急管理是不是

主要就是

应急办的

职能

应急办的工作

其他部门只是

稍稍的参与一下

这里面有咱们

用一个

红框框出来

美国的

联邦应急管理局

在

各项职能中

所起的作用

大家看到

虽然说

联邦应急管理局

作为

首要的

机构

和

cordinator

的角色

协调人的角色

相对来讲有一些

但它不全是

所以它这里面还

承担了为其他机构

提供

supporting

function

或者说支撑功能的

这样一个角色

所以就是说

这里面大家

要认识到一个问题

应急管理工作

涉及到

太多

方方面面的协调

没有任何一个

单一机构

可以完成

应急管理工作

换句话来讲

应急管理的

本质

就是协调

如果说

承担应急管理

决策的机构

不能跨越

不能认识到这个问题

不能跨越

自己机构

本身

它的边界

这样一个应急管理的

机构

特别是

作为核心

协调机构

它的角色

或它的作用

是非常难以发挥的

所以这个是要从

本质上

观念上

必须要有这样一个

认识

所以这个问题

先给大家介绍到这里

接下来

回到中国的情境

这个

实际上是我们

国家

在应对

玉树地震

的过程中

我们的

指挥结构

或指挥架构

到底是什么样

这里面大家也看到

涉及到的

各种各样的

功能

而且涉及到的

组织机构

这里没有

分别细致的列出来

实际上

每一个功能

它都

下面有

很多的组织机构

给它提供支撑

比如说交通运输

比如说卫生防疫

涉及到的机构

都不是单一的

所以这些职能的

在不同层级的

指挥部里

实际上都有所

体现

所以

这里面还是

给大家有一个

非常感性的印象

应急管理的协调工作

涉及到的工作

非常多样

相当于是

把很多

常态之下

大家经常

协调的工作

在应急管理状态下

实际上

大家还是要

把它给完善起来

所以就是

应急管理的

复杂性

协调工作的复杂性

可见一斑