健全党和国家监督体系的理论思考

郑善文　高祖林

党的十九大报告明确提出：“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”坚定不移全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平，是把党建设得更加坚强有力，使党更好地团结带领人民实现伟大梦想的根本保证。推进党的建设新的伟大工程的一条重要途径，就是通过健全党和国家监督体系，不断提高新时代党的建设质量。

一、健全党和国家监督体系，推进党内监督和国家监察有机结合

党和国家监督体系是规范权力的基本保障，同时也是治国理政的重要平台。实现我们党长期执政条件下自我净化和推进国家治理现代化，要深化完善党内监督和国家监察相统一的探索，不断发现问题、纠正偏差，激浊扬清、吐故纳新。实现依规治党、标本兼治，健全党和国家监督体系，要求深化党内监督和国家监察体制改革，推进党内监督和国家监察的有机结合，增强党内外监督合力，将监督主体作用发挥到最佳水平，从而达到监督治理效能化的状态。

加强党内监督是马克思主义政党始终保持先进性和纯洁性的内在要求。马克思、恩格斯认为，一切公职人员必须在公众监督之下进行工作，这样才能可靠地防止人们去追求升官发财和追求自己的特殊利益。列宁在《国家与革命》中强调，对一切公职人员毫无例外地实行全面选举制并可以随时撤换，把他们的薪金减低到普通“工人工资”的水平。马克思主义经典作家都强调，公职人员手中的权力是人民赋予的职责，要使其在行使公共职权、履行公共职责的过程中坚持权力为人民服务的价值取向，必须保证权力在使用时受到有效监督。不受约束的特权必然导致腐败的滋生蔓延，严重侵蚀马克思主义政党的健康肌体。党内监督体系的构建，其实质意义在于，以社会发展的客观规律为构建监督体系的根本依据，以科学的态度和辩证的方法正确把握监督体系的本质及其运行规律，让监督体系的功能充分发挥，推动党内活动和党的建设向着科学化、法治化和规范化的方向发展。

加强国家监察是实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖的必然要求。党内监督是对全体党员尤其是党员干部实行的监督，国家监察是对所有行使公权力的公职人员实行的监督。我国80%的公务员和超过95%的领导干部是共产党员，这就决定了实行党内监督和国家监察相结合的必然性。全面从严治党向纵深发展，不仅要求把党内监督的触角伸向党的各级组织和全体党员，而且要求加强国家监察实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。唯有如此，才能将党内监督与国家监察统筹结合起来推进，不断提升监督体系的科学性和针对性。《中国共产党党内监督条例》第九条规定，建立健全党中央统一领导，党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系。《中华人民共和国监察法》第三条规定，各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。这就需要完善党内立规与国家立法相衔接的体制机制，理清并调适好纪法关系，实现纪法贯通、法法衔接，能够依据于法治思维和法治方式来实施权力监督。

党内监督和国家监察的有机结合体现了依规治党和依法治国协同推进的实践要求。健全党和国家监督体系的顶层设计，既包括加强党的自我监督，也包括加强对国家机器、各类单位组织和全体公职人员的监督。坚持和加强党的全面领导和巩固党长期执政地位，决定了在党和国家各种监督形式中，党内监督是最根本的、第一位的。但是，如果不同国家机关监督、民主党派监督、群众监督、舆论监督等结合起来，党内监督就会失去全方位监督体系的支撑。因此，必须加强和依靠党外监督，让党内监督与党外监督一起发力，确保来自人民的权力始终服务人民。必须根据党治国理政的现实需要而对监督形式和内容进行创新性发展，促进监督体系向纵深发展，不断提高监督工作质量。

二、健全党和国家监督体系，提升党和国家治理效能

中国特色社会主义进入新时代，我们党要有新气象新作为。首先要以全面从严治党为战略抓手，把严的要求、严的标准、严的举措贯穿于管党治党全过程，努力营造海晏河清、朗朗乾坤的政治生态。通过构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系进行国家治理，有利于深化党和国家机构改革、完善党和国家自我监督、提升党和国家治理效能。

健全党和国家监督体系是深化党和国家机构改革的必然要求。党和国家机构是党执政的重要载体，深化党和国家机构改革，建立健全党对重大工作的领导体制机制，优化党和国家组织机构，统筹设置党和国家机构，都是坚持和加强党的全面领导的客观要求，为的是把党总揽全局、协调各方落到实处，从制度上保证党长期执政和国家长治久安。坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，加强和优化党对各领域各方面工作的领导，要求党的机关和国家机构按照新时代的实践要求深化改革，使党和国家机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同、监督监管更加有力、运行更加有效。以党的纪律检查体制和国家监察体制改革为重点的党和国家监督机构改革，是深化党和国家机构改革的题中应有之义，这个领域的机构改革是持之以恒正风肃纪、推动反腐败斗争向纵深发展和全面增强执政本领的实践需要。

健全党和国家监督体系是完善党和国家自我监督的重大举措。探索党长期执政条件下自我监督的有效路径，关乎党能否破解全面领导、长期执政条件下实现自我监督的历史性课题。办好中国的事情，关键在党，关键在党要管党、全面从严治党。党能否实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高，能否经受“四大考验”、克服“四种危险”，关系到党的执政地位的巩固和提高执政能力的问题。因此，要以自我革命的政治勇气着力解决影响党的执政地位和执政能力的突出问题，完善党和国家的自我监督，实现依法治国与依规治党、党内监督与国家监督、党的纪律检查与国家监察有机统一，形成成熟稳定清晰高效的新时代中国特色社会主义监督体系。监督体系的完善要求在加强党内监督的同时推进国家监察，即是说只有党内监督与国家监察体制改革协同发力，才能最终健全党和国家监督体系并使其高效运行。

健全党和国家监督体系是提升党和国家治理效能的现实需要。党中央明确提出完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标，只有依据党章党规党纪管党治党、依据宪法法律法规治国理政、构筑全面覆盖、权威高效的监督体系、提高实施监督的能力和水平，才能在党的强有力领导下形成社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等各个领域相辅相成、相互促进的联动格局，才能形成国家治理的整体合力并释放国家治理的强大效能。健全党和国家监督体系，确保对所有行使公权力的公职人员的监察全覆盖，充实惩治和预防腐败体系的制度监督内涵，形成一体化监督合力，将制度优势转化为治理效能，才能在党内监督与国家监察的高效联动中提升党的执政能力和治国理政科学化水平。

三、健全党和国家监督体系，必须坚持和加强党的全面领导

党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。各个领域、各个方面都必须始终自觉坚持党的领导。因此，党和国家监督体系建设必须坚持党的全面领导，确保监督体系良性高效运转。

以构建巡视巡察监督网络为抓手，为实现党内监督全覆盖奠定组织基础。巡视巡察是党章赋予有职责权限党组织的重要职责，其实质就是要强化上级党组织对下级党组织的监督，充分发挥巡视巡察利剑作用而对腐化堕落分子形成有效震慑，从而达到管党治党兴党的目的。要找准政治巡视定位，着力发现党的政治领导弱化、党的政治建设缺失、党风廉洁建设不力等突出问题，严肃党内政治生活，净化党内政治生态。要以发现解决问题为导向，建立常规巡察、专项巡察与问题巡察相结合的巡察运行机制。要坚持巡视与巡察并举，健全巡视与巡察联动机制，以横向拓展、纵向延伸、监督联动的系统思维，完善监督网络，提升监督功能。

以深化国家监察体制改革为导向，为实现国家监察全覆盖提供制度保障。深化监察体制改革蕴含着用权者必受人民监督的法治逻辑，体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。监察体制改革的深化要求彰显法治权威的力量，法治权威的实现离不开监察体制改革的推动。制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代“两规”措施，不仅在于整合反腐败力量、提高反腐败工作法治化水平，也在于实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。要严格规范监察权运用程序和运行机制，依法公开监察工作信息，强化对监察机关和监察人员的自我监督，提高监察委员会行使监察权的权威性。着力打造纪检监察机关与行政司法机关执纪执法相衔接的保障机制，通过联席会议、案件查处互相抄报、司法机关提前介入等制度载体，建立查办违纪违法案件的证据收集与转化规则，完善党政纪案件与刑事案件的衔接程序，提高执纪执法的衔接效率。

以增强党内外监督合力为遵循，为构建中国特色监督体系注入科学内涵。由党的执政地位决定，在党和国家各项监督制度中，党内监督是第一位的。如果党内监督失效，则其他监督必然失灵。只有以党内监督带动和促进其他监督，发挥党内监督核心引领作用，才能使监督体系的制度优势充分释放出来。反之亦然，只有其他监督融入进来，与党内监督同时同向发力，才能激活推进国家治理现代化的监督动能。要加强党对纪检监察工作的集中统一领导，深化落实党内法规与国家法律，探索执纪监督与执纪审查以及执纪与执法的衔接贯通，保证执纪与执法主体既各司其职又相辅相成，形成纪法贯通、法法衔接有效机制。要实现监督全覆盖，坚持监督不留死角、没有盲区，尤其需要关注监督体系的完善和运行的高效性。通过创新组织制度，把党内监督、国家监督与群众监督等监督力量整合协调起来，使这些监督形式既精准发力又相得益彰。要努力提升治理效能，坚持制度治党与依法治国的辩证统一，以流程再造和效能导向为路径优化监督体制机制以降低监督成本问题，将全覆盖组织制度创新转化为党和国家的治理效能。

本论文引自《党建研究》杂志，2019年第4期。