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各位同学

大家好

我是刘兰剑老师

今天我带大家继续学习公共管理学

关于公共管理学

是不是一个独立的学科范式

至今还存在比较大的分歧

有人认为公共管理和公共行政可以相互替代

用什么名称只反映使用者的偏好

内容并没有本质的区别

那么也有人认为二者是不同的研究领域

尽管学界对这两个概念

存在着不同的看法

但不难发现

公共管理与公共行政之间具有内在的联系

第二节课我们就来学习公共行政理论的演进

公共行政学从一八八七年成为独立的学科以来

经历了发展演进的过程

形成了许多理论流派

总体上看

公共行政理论经历了初创构建与转型三个大的发展阶段

第一个阶段是公共行政理论的初创阶段

公共行政理论如同其他理论一样

具有十分悠久的历史

无论是在东方国家还是西方世界

自古都不乏公共行政的思想

向中国古代法家强调法治

儒家强调人治

道家强调无为等等

然而早期的这些公共行政思想因缺乏系统性

尚未成为一种学科化的专门理论

公共行政真正作为一个完整的理论体系

并成为一门独立的学科

是到十九世纪末二十世纪初

是在威尔逊的政治行政二分法和韦伯的官僚制理论基础上

并经过科学管理理论阶段而创立起来的

什么是威尔逊的政治行政二分法呢

十九世纪末二十世纪初

资本主义进入了上升阶段

随着社会和经济的快速发展

社会公共事务日益增多

政府的职能不断扩大

而且更加复杂

处理起来更加困难

政府的行政管理工作迫切的需要科学的理理论予以指导

当时在美国流传着这样一个说法

我们的政府

如同一个身强力壮的小伙子

他的身体机能不断扩张

身材不断长大

但行动上却十分笨拙

他得到了力量

却不知道该如何行动

这就是我们为什么需要行政科学的原因

为此

威尔逊提出

应对

在政治与行政这两个概念进行正确区分的基础上

将公共行政理论从政治学中分离出来进行专门的研究

在他看来

公共行政是政府工作中极为显著的一个部分

他就是行动中的政府

他就是政府的执行

政府的操作

就是政府工作中最显眼的部分

并且具有与政府本身同样悠久的经历

行政是不同于政治的

公共行政是置身于政治所特有的范围之外的

公共行政问题并不属于政治问题

那么另一个重要的理论是韦伯的官僚制理论

韦伯的官僚制理论是从组织体制的角度为公共行政学的创立提供了理论框架

该理论是基于对组织类型的分析而提出的

根据权威合法化的方式

韦伯区分了神秘化组织

传统组织

合理化

合法化组织三种不同的组织形态

其中每一种组织形态都意味着其独特的管理机构或者管理体制

韦伯认为

在基于三种权威而形成的这三种组织类型中

与传统权威相适应的组织类型效率较差

因为其领导者不是按能力来挑选的

其管理单纯是为了保存过去的传统

基于超凡魅力权威而形成的组织

则过于带有感情色彩

并且呢是非理性的

其管理工作不是依据规章

而是依据神秘或者神圣的启示来进行的

只有合理化合法化的权威

才能作为行政组织的基础

所以

在韦伯看来

只有这种与合理合法权威相适应的组织形式

才是理想的官僚制

这也是韦伯倍加推崇的组织形式

同学们可能还有一些疑惑

如果说让大家画一幅图来解释官僚制组织

大家会想到什么

实际上官僚制理论构建的行政组织就像一个金字塔

稳定 封闭 层级节制

有专业的分工

在现代社会中

军队就是官僚制很好的一个例子

那么什么是泰勒的科学管理理论呢

十九世纪末

西方发达国家工业化发展已经达到了相当高的程度

一方面是生产规模和科学技术的迅速发展

社会物质财富迅速增加

另一方面是竞争的日益加剧

人们缺乏管理现代化大工业的方法和技术

劳动生产率增长缓慢

同时

劳资关系日趋紧张

人们缺乏生产积极性

基于以上情况

泰勒则在长期调查研究的基础上

主张实施新的科学化管理方法和制度

向管理要效率

进而提出他的科学管理理论

具体内容包括

在企业推行科学原理

包括实行预先计划

用科学的方法挑选工人

对工人进行科学的教育和培训

一是他们掌握标准化的操作方法

使用标准化的工具

机器和材料

在标准化的作业环境中完成经测算规定的工作定额等等

泰勒所倡导的科学管理理论

最终形成了一场波及整个西方工商企业管理界的科学管理运动

后又被逐渐运用到政府管理实践当中

他提出的关于建立管理目标管理控制标准

管理程序化

科学挑选

培训和安排人员

在管理中使用科学方法等一系列理论和方法具有一定的普遍性

不仅适用于企业

也同样适用于政府

这些理论后来被行政学者概括 改造

并上升为行政管理学理论

构成现代行政管理理论的重要组成部分

第二个阶段是公共行政理论的构建阶段

在这一阶段我们重点来看怀特的系统化行政理论

作为公共行政学的奠基人

怀特坚信

公共行政存在一些具有普遍适用性的基本理论原则

他第一次运用理论的研究方法

对公共行政学问题进行了系统化的研究

首次将公共行政学思想系统化

理论化

使之成为一门比较完整的学科体系

怀特认为

在范围广泛的行政事务和纷繁复杂的行政现象中

必须运用科学的方法来建立知识系统

和理论原则

以便为政府及其公务员的行政管理和执法活动提供行为规范和理论指导

然而应当指出的是

尽管怀特开创性的提出了一个系统化的公共行政学理论框架

但他只是提供了公共学行政学这门新兴学科的概貌

只是完成了公共行政学理论体系建构的第一步

而相对完整的公共行政学理论体系

则是通过古利克和厄威克的科学化公共行政的原则

以及弗莱特的动态化公共行政理论等相关内容的充实而逐渐建构起来的

第三个阶段是公共行政学理论的转型阶段

在这个阶段我们需要掌握两个知识点

即西蒙与公共政策学派以及

沃尔多与新公共行政学的观点

在学习这些学者的理论观点之前

我们先讲一个小故事

作为公共行政学领域的著名学者

西蒙与沃尔多对公共行政的本质进行了长达半个世纪的争论

这对于公共行政学发展产生了重大的影响

他们经常发表论文批评对方的学术观点

言辞甚至十分的激烈

这场学术上的争论深刻影响了随后半个多世纪的公共行政学的研究走向

争论的问题至今仍然是公共行政学的理论与实践的中心问题

首先

是西蒙与公共政策学派的观点

早期公共行政学家自威尔逊起 都认为政治与行政的是可以明确分开的

政治是决定应该做什么及决定政策

西蒙则放弃了这种严格区分的主张

他认为

从决策与执行的观点来区分

政治与行政并不妥当

因为行政也必须做出决策

即管理就是决策

他试图从行为主义出发

以决策为基本概念提出一组概念工具

来研究行政学问题

构建一个全新的公共行政学理论体系

自西蒙提出决策研究途径以来

公共行政学界以日渐正视决策的重要性

甚至有人主张用公共政策来取代公共行政

这种以公共政策为主导的公共行政学研究潮流

已经成为当代公共行政学的主流

以至于衍生出公共政策

这个新的公共管理学派

使政策管理成为现代公共管理领域一个十分重要的研究方向

其次

是沃尔多与新公共行政学的观点

沃尔多从三个方面批判了传统行政学

第一

他认为

传统行政学的政治与行政二分法

无论是作为一种对现实的描述

还是作为一种对行政行为的规定

都是不恰当的

传统的公共行政实际上并不符合民主制的理想

尽管民主被视为合乎需要

但他并不是行政所关注的中心问题

而且他也不赞同效率核心原则

第二

他也批评了传统行政学的组织范式

沃尔多不仅批评了传统组织理论的理性主义倾向

而且

还指出了传统行政学过分的强调了组织之间的共性或所谓的原则

第三

他还反对传统行政学家过于重视效率的做法

在沃尔多看来

这种做法的最初目的是想要取代一种说教式的公共行政学研究

与传统行政学对应的新公共行政学

首先反思和批判

效率至上的传统公共行政

主张公共行政不仅是执行政策的工具

而且是对广大民众生活各个方面都有决定性影响的重要因素

担负着广泛的社会责任

其次

倡导社会公平的公共行政价值

强调公共行政的核心价值在于社会公平

在于促进公民社会所拥有的

以社会公平为核心的基本价值

再次突破政治行政二分法

致力于突破传统的公共行政的思维框架

最后强调动态开放的组织观念

新公共行政学派把政府内部的行政管理置于次要地位

他运用行政生态学的广阔视角去认识组织的运作和对行政现象的分析

下面我们对本节课做一个小结

公共管理理论的发展

演进

既表现出公共行政与公共管理内在的发展演进规律

同时又受到外界环境条件的影响

从而使公共管理理论在不同的社会条件下具有不同的研究内容和重点

形成了不同的理论流派

公共管理理论的发展演进表现出从分立争鸣到交叉融合与渗透

并在争鸣中相互吸收的显著特点

好了

本节的课程内容就到这里

感谢各位同学的聆听

谢谢大家