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同学们好

我们这一讲叫公共组织

公共管理是以政府为主的公共组织及其公务人员对社会公共事务进行的管理活动

要理解公共管理

必须要对公共管理的主体

进行分析实施公共管理的主体

既包括以组织形式出现的公共组织

又包括以个体角色出现的

公共领导者和一般的公共管理者

这一讲我们有四个问题

包括公共组织的性质

特征类型和公共组织的变革

首先我们讲第一个问题

公共组织的性质

组织是人类活动协调合作的形式

其目的在于克服人类个体体能和智能的限制

达成某些群体的共同目标

从历史发展来看

组织产生的最初的原因呢

乃是由于人类生存的需要

但随着人类社会的发展

组织已经向单纯的生存功能转变为复杂多元的政治 经济

社会

文化等功能

正如管理学家德鲁克所言

组织化的社会不仅是二十世纪社会最大的特征

也是未来社会运作的主要形态

人类从生到死

与组织皆息息相关

现代组织的基本精神在于理性的设计

并具效率和效能的组织

以便成功的达成组织目标

首先我们来看什么是组织

也就是组织的含义

组织一词源自希腊文

是工具和手段的意思

根据牛津英语词典记载

在一八七三年以前组织的概念

主要是以描述生物学的组合状态或者是形成组合的活动

一八七三年左右

哲学家斯宾塞才用组织来指涉已经组合的系统或社会

一九五零年以后

简明牛津英语词典

才开始列出组织这个词的现代意义

作为人类社会最普遍的一种现象

组织含义究竟是什么呢

通过呢不同学者呢从不同的角度来分析 界定

我们认为啊组织是指在特定的社会环境之中由一定的要素组成

为了达到一定的目的而建立起来的

随着内部要素和外部环境的不断的变化而自求适应和调整

并具有特定文化特征的一个开放系统

第二

公共组织的含义啊 我们上面说了组织的含义

在现代社会中组织所追求的目标有公共目标和非公共目标之分

据此

人们可以把组织划分为公共组织和非公共组织

公共组织是指不以营利为目的

以追求公共利益为其价值取向

以协调公共利益关系

提供公共服务管理公共事务

维护公共秩序

为基本职能的组织

它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权

负有公共责任

政府行政组织是最重要的公共组织

公共利益是公共组织发展的逻辑起点和终点

公共性是公共组织的本质

正如美国学者盖伊·彼得斯所说

对公共利益的关注

也许是整个改革运动最主要的组成部分

政府工作人员在改革过程中应该思考的基本问题是

所采取的改革方案以及政策过程的结果

能否使公众受益

这是上个世纪末在西方的公共改革的

运动当中他们提出的见解

公共组织是各类社会组织中一种极为重要的组织形态

公共组织是社会组织中规模最大的管辖的范围

涉及社会生活的各个方面

各个领域以及各个团体

生活在现代社会中的每个人

都直接或间接的受到公共组织的管理

接受公共组织是提供的各类服务

第二个

大的方面我们要讲公共组织的特征

社会组织是复杂多样

不同的社会组织承担着不同的使命

也就是说

他们各有其不同的功能和特征

作为以追求公共利益为宗旨的公共组织而言

除具有一般组织与管理的共同特征外

与私人部门相比

公共组织在本质上有着相当大的差异性

公共组的特征

我们归纳起来主要有以下几个方面的特点或者说特征

第一

公共组织是以追求公共利益为其价值取向

公共行政组织

其实主要的目的与动机是在谋求社会的公共利益

一切的措施都在顾及全局

公平

公正 公开的原则下

来为全体民众服务

并以最好的服务

来争取民众的拥护与支持

所以公共组织的目的在于追求公共利益

其动机在加强服务 便民利民

使民众获得最好的福祉

而工商企业的目的与动机则在于追求个人的利益或者叫个体利益

而其追求的利润是眼前的 有形的

以金钱可以计算的

且这一切活动与决策

是以物价及其生产产品的价格

为决定因素 以赚钱为目的的

这是第一个特征

第二个

公共组织的活动受法律规范的限制

并具法律的权威

公共组织的活动

举凡有

预算的编制

执行人员的晋升

资源的使用等等诸如此类

且必须在宪法和法律的规范下

采取行动

这与私营组织

大有不同

私营组织虽然也要依法而行

例如反不正当竞争法 劳资关系法

他们必须遵守

但法律的角色是边缘性的

不像公共组织

那么具有普遍集中

最好的比喻是

公共组织是一切要以明文规定而行动

缺乏法律的授权则不敢行动

但是私营组织则不然

只要法律明文没有明文禁止的行动皆可采取

再者

公共组织所制定和执行的法律是带有权威性的

其效力范围遍及全国

如不服从

将受到强制制裁

而私营组织所制定的规则

其效力范围是有限的

区域性的

人员的互动服从也是自愿性质

三

公共组织权威的割裂性

许多公共组织除了要向其上级行政单位负责外

同时也要考虑其服务的对象 立法机关

司法机关和其他人民团体的要求

一般说来

政治越民主的国家越注重政治权威的分立和制衡

行政部门虽然较注重层级节制的权威

但相对的要接受来自立法 司法部门

以及辖区内人民和各利益团体的监督

第四个特征

公共组织受到高度的公共监督

公共组织因为其基本的性质是政治性的组织

起一举一动都必须接受来自舆论或人民大众的批评和监督

其所作所为好似金鱼缸里的

活动一样

必须是公开透明的

现在许多企业为建立良好的企业形象也越来越公开其内部运作的情况

但其公开程度是远远比不上政府组织的

目前许多国家设立的阳光法案

公务人员的财产申报制度

重大公共工程的公开招标等

其目的就是来为了引起公众的高度关切和对政府组织活动的严密监督

是公共组织的活动

真正的以民意为依据

第五

公共组织间的相互依存性

公共组织中的各单位各成员彼此是相互依存的

其运作必须要在各级政府间的

网络中折中协调

因为任何一个单位的工作必须在其他单位的配合下才能完成

因此

机关不能存有本位主义的想法

应打破藩篱

通力合作

以促进公共政策的有效执行

第六

公共组织的政治因素考虑

公共组织的目标和执行过程

如果忽略了政治文化的因素

则不容易理解其运作的内涵

公共组织的行动

必定发生在具有政治意涵的环境中

其制定的政策

无论是文化的教育还是经济

皆具有政治的意义

即使行政人员以其专业的标准来处理公共问题

其所发生的后果也有政治上的影响

但私营组织则不然

私营组织是较为忽略政治或权力关系的 它不必向公共组织那样

必须面对全国性的或地方性的政治利益团体以及各种相互制衡的权力关系

第七

公共组织的目标大多模糊不清且不易测量

公共组织的目标

就是要创造公共利益

但公共利益大多是抽象模糊的

他似乎只是作为行政人员提醒自己负有公共责任

以及必须为大多数人服务的一种象征性的符号

相对而言

私营组织的重要目标是创造企业组织的利润

员工的绩效是对其组织所创造利润为标准的

由于利润是以金钱价值来衡量的

因此他们非常清楚自己的标准和绩效水平

第二

公共组织的服务对象

不仅差异性很大

而且对于行政人员的期望也很多

如既要要求他们公正公开

顺应和体恤民意

同时又要求他们承担许多行政责任等

总而言之

公共组织不仅目标模糊

分歧 不易测量

而且民众的期望也很多

时常还会有许多冲突和矛盾产生

第八个特征

公共组织的独占性

公共组织虽然可以通过政治权威或公共权力的行使而产生某些财货和服务

形成一种独占市场的局面

不许私人加入竞争

但在民主国家基于自由经济的理念

政府所提供的财货或服务

大小都是属于公共财物的性质

然而也有公共财物

无排他性和无竞争性

很少私人会乐意去提供

此外

有些公共工程规模相当庞大

非私人组织所能担负

正好有政府来负担建设

像这些财货和服务

至少有私

很少有私人愿意赔本去生产

由于政府几乎是唯一的生产者

自然没有市场竞争的问题

最后一个特征

第九个特征

公共组织行为具有强制性

许多政府的活动具有强制的本质

例如人们有纳税的义务

即使对于纳税机构不满

也无法再找其他机构或另立新的机构

政府虽然是一个服务的提供者

但也是公共权力的执行者

所以公共组织的活动本身

既具有强制性

凡是在职权范围以内的事物

皆有管辖权

如果公民有违法乱纪的行为发生

公共组织便可依法予以处分