11.2.1 第26讲 公共部门绩效评估的实践在线视频

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第二节公共部门绩效评估的实践

这一节的主要内容包括绩效评估意义

公共部门的特点和绩效评估的困难

以及公共组织绩效评估的研究和实践

行政效率评估又被称为绩效评估

公共部门的管理和运行

具有不同于市场组织的特点

如此带来的绩效评估特殊要求和实际的困难

一 绩效评估意义

绩效评估意义包括两个方面的解释

一种是对绩效评估意义的负面解释

经济学家沃尔夫认为

不进行测定或测定不精确

会导致以下几种消极的后果

一是公共物品的过度供给

成本上升和浪费

二是鼓励官僚的预算最大化倾向

三是导致公共机构内部私人目标

另一种对绩效评估意义的正面解释

绩效评估体现了公共管理的一种新思维

一是市场模式

绩效评估能帮助高层决策者

选择理想的公共服务提供者

进行监控

提高服务质量和效率

二是分权改革

绩效评估是分权化改革的迫切要求

又是分权化改革得以顺利实施的技术保障

三是以结果为本的管理

绩效评估按效果而不是按投入拨款提供依据

还有学者认为

绩效评估是提高政府绩效的有效工具

阿姆斯特朗指出

要改进绩效

你必须首先了解目前绩效水平是什么

如果不能测定它就无法改善它

奥斯本和盖布勒指出

测定能推动工作

若不测定效果

就不能够辨别成功 或者是失败

看不到成功就不能给予奖励

不能奖励成功

就有可能是在奖励失败

看不到成功就不能从中学习

看不到失败就不能纠正失败

总的来说

绩效评估有助于提高政府的合法性

展示成果

能赢得公众对政府的支持和信任

展示绩效状况

能推动公众对政府的监督

绩效评估能帮助提高政府的信誉

以上两种对绩效评估意义的解释比较抽象

在我国的具体实践中

行政效率评估的意义如何体现出来

这是我们在接下来一节中的学习内容

二 公共部门的特点和绩效评估的困难

由于公共部门自身所包含的特点

使其在进行绩效评估中会遇到一些难题

主要体现在以下五个方面

第一

公共部门的垄断性

即其产出的非市场性质

主要是由规模经济公共服务的非营利性

管制等原因造成的

垄断性对绩效评估带来两种后果

一是服务垄断

往往伴随对信息的垄断

使得公众难以掌握充分信息

对特定组织的绩效进行科学判断

二是确定评价标准的困难

由于管理者或服务提供者的唯一性

即使获得了相关的信息

也无法通过横向比较来确定优劣

更难以确定绩效的理想水平和评价标准

第二

公共部门的目标多元性和目标弹性

公共管理活动追求政治 军事 经济 社会

文化等不同性质的目标

并且目标常常会发生变化

与之目标多元性相联系的是目标的弹性

即目标表述抽象 笼统

且难以量化为硬性指标

从而造成的绩效评估的困难

因为组织目标是绩效评估的主要依据

第三

公共部门产出的复杂特征

包括

一是产出多为无形产品及服务

二是产品中的中间性质

非市场产出通常是一种中间产品

充其量是最终产品的一个代理

它对最终产品贡献的程度

都是难以捉摸和难以度量的

三是最终产品的非商品性

这是由于公共管理具有垄断性和非营利性

因此其产品和服务进入市场的交易体系

不可能形成一个反映其生产机会成本的货币价格

这就带来了对其数量进行准确测量的

技术上的难度

第四

公共部门生产过程所体现的不同特点

包括

一是劳动密集型特征

公共管理靠管理主体的劳动过程来实现

标准化程度低

制约了绩效的测量

二是生产技术的不确定性

非市场产出所需的技术经常是未知的

比如国防领域

对技术的无知只能加剧评估的困难

第五

公共管理环境的不确定性

公共服务不是公共部门的单向性活动

而是在于社会和公众的互动过程中实现的

具有相当的复杂性

动态性 多样性和差异性

它要求公共管理具有相当的灵活性

和管理手段的适应性

这使得标准化非常难以实现

改革开放以来

为建立办事高效

运转协调 行为规范的行政管理体系

我国进行了行政管理体制的持续改革

在变革观念 转变职能

调整组织结构 改变行为方式的同时

借鉴和引进国际流行的新的管理机制

管理技术和工具

努力提高政府的效能

被誉为政府官员手中

最有效管理工具的公共组织绩效评估

由此走上了我国的舞台

一

我国公共组织绩效评估的主要类型

我国公共组织绩效评估的实践

可以大致划分为三种主要类型

第一是普适性的组织绩效评估

普适性组织绩效评估有两个特征

一是绩效评估

不是独立存在独立实施的

而是作为特定

管理机制化管理技术中的一个环节

实践中的例证包括目标责任制

社会服务承诺制

效能监察 效能建设 行风评议等等

二是随着特定管理机制的推广和普及

其中的绩效评估被广泛应用

而且应用于多种公共组织和部门当中

第二种类型被称为行业组织绩效评估

行业组织绩效评估应用于某个行业内部

一般具有自上而下的单向性特征

即有政府主管部门设立评价指标体系

组织对所属企事业单位

进行组织绩效的定期评估

实践中的例证

包括卫生部为医院设立的绩效评估体系

教育部为各级各类学校设立的绩效评估体系

如普通中小学教育质量综合评价

成人中等专业学校评估体系

大学本科教育合格评价体系等

财政部 国家经贸委 劳动和社会保障部

国家计委联合推出的企业绩效评价评价系统等

第三种类型是

专项组织绩效评估

绩效评估 针对某一专项活动

或政府工作的某一方面实践中的例证

如教育部门的普通中小学

全面实施素质教育评价

科学部制定的高新区评价指标体系

北京市的机关网站政务公开检查评议

江苏省纪委的应用指标分析方法

对反腐败五年目标实现程度的测评

珠海市的万人评政府

深圳市的企业评政府

山西省运城市的机关工作效率标准等等

值得说明的是

三种类型的组织绩效评估

在实践中有一定程度的交叉

类型划分 并非泾渭分明

二

实践中的组织绩效评估

总结和评价必须立足于基本事实

因此有必要对组织绩效评估的多样化实践

进行系统的描述

由于三种类型的组织绩效评估

在实践中相互交叉

各地的具体做法差别较大

加上绩效评估缺乏连续性

对这些进行系统概括还相当困难

因此

我们现在集中于普适性绩效评估

选择具有代表性的实例

对实践中的具体做法作简要的介绍和描述

第一

目标责任制与组织绩效评估

目标责任制开始于我国的1980年代的中期

是国际流行的目标管理技术

在我国的变通应用

目标管理包括组织目标的确立 目标的分解

目标进展状况等赋予不同的权重

监测反馈

目标完成情况的考核 评估等多个环节

而目标完成情况的考核实际上就是绩效评估

从技术角度看

目标管理中的绩效评估

与现代意义上的组织绩效评估有着明显的不同

组织目标分解 具体到各个工作岗位

目标完成情况的考核

相应针对各个工作岗位

实际上考核的是岗位任职者对组织目标的贡献

而不是组织绩效状况的一个系统评估

不过在我国

目标责任制更多采取首长目标责任制的形式

而首长的目标责任

与所在政府层级或部门的目标责任基本一致

因此

首长目标完成情况的考核

与组织绩效评估又有很大的相似之处

1988年

中国城市目标管理研究会成立的时候

共有13个大中型城市参与

这表明目标责任制在我国的应用比较普遍

作为其中的一个必要环节

组织绩效评估

随着目标责任制的广泛实施

而应用到许多政府层级 部门

和政府工作的许多领域

遗憾的是

除了少量简评性质的文章以外

这一时期的目标责任制的实施情况

缺乏完整的一个记录和描述

难以对其进行系统的总结和评价

与1980年代的实践相比

1990年代的目标责任制

具有两个明显特征

首先是自上而下的系统推进

另一个是关注焦点是经济增长

中央和上级机关

制定各项数字化的经济增长目标

以指标和任务的形式分配给下级单位

形成一个目标的金字塔结构

这些指标任务的完成情况

还是评价考核政绩的主要依据

下级单位与官员的升迁 荣辱

都和上级单位下达指标的完成情况挂钩

层层经济目标责任制

推动了我国经济的快速增长

但也带来了一系列值得关注的问题

进入21世纪以后

目标责任制在我国突然被广泛应用

实践中的最大变化就是

目标设定和绩效评估的内容得到扩展

突出了社会职能和公共服务

体现了新一代领导集体

提出的新施政理念

并通过目标责任制

推动新理念的贯彻落实

以青岛市为例

按照2002年开始实行的

《青岛市目标责任制管理实施细则》

政府机关目标责任的内容涉及两大类

一类是市委 市政府部署的重点工作任务

具体包括经济社会事业发展

党风建设 廉政建设 精神文明建设

维护社会稳定等方面

另一类是有关职能部门的目标和责任

具体包括年度重点工作目标

经济责任重点建设项目

公务员管理与队伍建设等

还包括部门在履职过程中的依法行政

政务公开 工作效率

服务态度和服务质量等方面的要求

从全国情况来看

各地都把工作目标和责任

进一步分解为详尽程度不等的具体指标体系

并给不同类型指标赋予了不同的权重

目标完成情况监测和考核

是目标责任制的一个关键环节

也是组织绩效评估

在目标责任制中的主要体现形式

还以青岛市为例

这一工作采用的是监控

督查和年终考核的两种主要形式

监控督查又分为日常监控

季度调度和半年督查

年终考核由市目标管理委员会统一领导

是目标考核办公室

具体实施参与考核的单位和部门

进行了明确的职责分工

考核结果分为优秀 良好 合格

基本合格 不合格五个档次

完成年度工作目标的优秀单位

将受到精神和物质的奖励

对当年未完成工作目标的单位的主要领导

实行诫勉

连续两年未完成工作目标的单位

其主要领导将被降职 免职或责令辞职

为了突出某些工作

考核时进行的一票否决制

三

我国相关实践的系统总结与省市

我国学者的相关研究涉及目标责任制

项目评估 质量管理

标杆管理 业务流程再造 平衡记分卡等

但多数属于对绩效管理单个要素的研究

我国学者周志忍强调

某一实践构成绩效管理

还需要具备整体性和整合性 两个要件

整体性即这一实践

包含了绩效管理的所有要素

至少包含了其核心的要素

整合性指多种要素之间

存在某种内在的联系

从而形成一个有机整体

他同时构建了有

首创性 独特性 实践性与持续性 动态发展性

效果和社会影响

发展前景等要素构成的独特实践模式判定标准

认定福建省的厦门建设

和以青岛市为代表的城市目标管理

与绩效考评

代表了我国绩效管理的两个独特实践模式

关于我国绩效评估的具体实践形式

中国行政管理学会联合课题组

把它划分为普适性的机关绩效评估

具体行业的组织绩效评估

专项活动 绩效评估三类

我国学者吴建南等人把上述三类归为

政府内部自上而下的政绩考核

与之对应的则是自下而上的有组织的评价活动

和特定意义上的外部独立绩效评价

两种类型

至于绩效评估实践在我国的发展

我国学者这次把它划分为三个阶段

并阐述了各个阶段的具体特征

关于我国绩效管理实践中存在的问题

及其解决途径

更是学界研究的重点

且涉及面非常的广泛

桑助来 中国海南改革发展研究院

对相关的问题的诊断涉及绩效评估的不同层面

包括实施理念上的偏差

发展不平衡

统一和协调不足

缺乏政策指导和法制保障

指标体系不够科学等等

周志远从理念和价值角度提出绩效评估

着眼于政府类职责而不能越位评估

应成为克服运动式行政管理的有效手段

而不是助长运动式管理

绩效评估应体现与组织使命的相关性

绩效评估应体现为公民为本结果导向

公开透明的原则

王建民 蔡立辉等人

侧重于中观层面

总结了实践中的主要问题

包括评估主体的制度建构不完善

主体笼统 监督乏力

评估目的不明确

激励与约束机制不健全

绩效评估内容不全面

没有建立科学综合的指标体系

重形式 轻效果 成为新的形象工程

评价程序没有规范化

存在着随意性

评估过程 具有封闭性 神秘性

缺乏透明公开

制度化程度偏低

倪星则集中于评估指标体系的设计

指出实践中存在的主要问题

包括指标体系不统一

各地差异较大

指标设计主体单一

缺乏代表性

指标内容的泛经济化

扭曲的评估的方向

指标数据缺乏真实性

水分较大

针对上述问题

学者提出了相应的对策建议

四 对我国绩效管理研究的反思

有学者立足于前面的描述和讨论

主要从研究规范 风格 思路和方法的角度

提出一些看法

以期把绩效管理研究引向深入

一 是绩效管理研究需要平实的学风

二是绩效管理研究要立足实践

三是绩效管理研究的细化与专门化

四是绩效管理研究的深入化

加强学术规范和实证研究等

属于较高层次的目标和努力方向

对于绩效管理这样一个适应性较强

且基础相对薄弱的领域

研究的深入

首先表现为选题高度 聚焦基础上的持续性

追问或打破沙锅问到底

举个例子

本土化是诸多研究领域的重要原则和目标

绩效管理研究的本土化

已经呼吁了十多年

迄今依然停留在原则和目标的层次上

如果聚焦本土化进行专门的研究

首先要界定何谓本土化

它是一个过程还是结果

作为一个过程的本土化

意味着立足我国国情

关注我国的实践

针对我国的特殊问题进行理论解释等等

从前面几部分的描述中 我们可以看出

尽管研究的水平和质量参差不齐

但本土化一直是学者的一个着力点

因此

从过程角度看

所谓本土化实际上是一个无的放矢的伪问题

从结果角度 界定本土化

意味着立足国情

提出一些具有中国特色

并能解释中国实际问题的理论和制度体系

更进一步

本土化并不是自我封闭 自成体系

特色理论也不是孤芳自赏

起码其解释力能够获得国际同行的认同

从结果角度看

绩效管理研究的本土化确实任重道远

这方面研究的深入涉及一系列的具体问题

包括绩效管理领域的理论有哪些层次

什么能够构成绩效管理的一个理论

理论的中国特色体现在什么地方

或者说评判中国特色的标准是什么

在我国绩效管理实践刚刚起步的时候

构建中国特色的理论体系的条件是否存在

绩效管理发展到什么地步

才能为特色理论构建提供坚实的实践基础

目前

研究中理论建构的现状

及其存在的主要问题有哪些

造成差距的主客观因素有哪些

构建中国特色理论面临的主要障碍有哪些

这些障碍产生的原因又是什么

克服障碍需要做哪些方面的努力

中国特色的理论通过什么渠道

能够引起国外同行的关注

在意识形态差异和政治偏见存在的情况下

中国的理论能否获得国外同行的认同

意识形态差异导致的误解和偏见的

具体表现又是什么

没有对这些问题的持续性追问

本土话就构不成一个有价值的学术问题

第一次提出本土化勉强算是观点创新

但持续不断的呼吁

就有了鹦鹉学舌式的重复之嫌

本土化主题持续出现

而没有作为学术问题

专门来进行研究或者相关的研究

没有实实在在的进展

实际上它已经被标签化了

绩效管理领域类似本土化的主题很多

每个都可以延伸出一系列的小问题

高度聚焦才有可能是研究深入下去

所以推进我国绩效管理研究的深入

迫切需要在规范 风格

思路和方法等方面的进步和创新