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下面讲第二节 公共管理的发展历程

公共管理的发展

从历史宏观上看

可以看做从思想到学术

也就是先有行政思想

后有行政学

再发展到公共管理

历史上有代表性的行政思想包括

中国古代行政思想、西方行政思想

中国历史上有大量的关于治国理政的思想

他们散落在大量的历史典籍之中

比如说以民为本的思想

孟子中说到

民为贵，社稷次之，君为轻

唐代名臣魏征说过

民如水，君如舟，水可载舟，亦可覆舟

还有和谐共处思想

论语中说，君子和而不同，小人同而不和

这里提倡提倡有思想但是要和睦相处

以德治国思想

孟子说，行仁政正君心修德性

还有重义轻利思想

论语中说君子喻于义，小人喻于利

这句话强调提倡道义而不是利益

自我修养思想

大学里说：古之欲明明德于天下者，，先治其国

欲治其国者，先齐其家

欲齐其家者，先修其身

欲修其身者，先正其心

欲正其心者，先诚其意

意诚而后心正

心正而后身修

身修而后家齐，家齐而后国治

国治而后天下平

这就是我们通常所讲的

修身齐家治国平天下

先忧后乐思想

范仲淹在《岳阳楼记 》中说

先天下之忧而忧，后天下之乐而乐

这也是当今执政者一直倡导的执政思想

西方行政思想

西方行政思想源远流长

浩如烟海，可以说星光灿烂

从公元前300多年的亚里士多德开始

就对行政或政治学有了系统研究

他《政治学》一书中说

人是政治动物

统治者在位时间不宜过长

权力不宜过大

否则容易造成宪政体制中统治集团家族化

从而瓦解宪政

贫穷是革命和犯罪的产婆

最好的共同体是由中产阶级组成的

我们必须记住

最好的法律如果不被遵守也不会形成好的管制

这里的观点就是一个比较完整的对社会、政治和体制的论述

英国哲学家约翰·洛克1690年出版了《政府论》这本书

他在书中驳斥了君权神授的说法

和王位世袭论观点

论述政府的起源

他说人人能够享有生存权

自由权和财产权

生存、自由和财产权利是人的基本权利

这些权利不是社会和政府的产物

它们是与生俱来的

是人固有的权利

为了解决社会矛盾和纠纷，需要成立一个政府

政府必须建立在立法基础上

提出立法至上和权力分立的原则

18世纪，法国启蒙思想家、社会学家

法学理论的奠基人孟德斯鸠

在《论法的精神》中提出了“三权分立”的理论

每个国家有三种权力

即立法权；行政权和司法权

为了保障公民的政治自由必须实行三权分立

为什么呢

因为一个公民的政治自由是一种心境的平安状态

要享有这种自由，就必须建立一种政府

在它的统治下每一个公民不惧怕另一个公民

这里充分体现了自由、平等、独立的精神

18世纪法国启蒙运动杰出的政治思想家卢梭

在《社会契约论》中第一次提出了

天赋人权和主权在民的思想

他说：人类最初是自由平等的

只有私有财产的确立才导致不平等的产生

人们为了生存才不得不让渡自己的权利从而组成国家

国家只是人民自由协议的产物

如果人们的自由被强力所剥夺

则人民有以强力夺回自己自由的革命权利

国家的主权属于人民

只有人民才是国家真正的主人

这是天赋的权利

美国的《独立宣言》和法国的《人权宣言》

及两国的宪法都体现了《社会契约论》的民主思想

1776年7月4日

由托玛斯·杰斐逊起草的《美国独立宣言》

在费城召开的第二次大陆会议上

由13个殖民地代表签署批准

宣告北美洲十三个英属殖民地从大不列颠王国独立

宣言这一天日后成为美国独立纪念日

也叫美国的建国日

美国的独立宣言开宗明义是这么说的

我们认为下面这些真理是不言而喻的

人人生而平等

造物者赋予他们若干不可剥夺的权利

其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利

为了保障这些权利

人类才在他们之间建立政府

而政府之正当权力

是经被治理者的同意而产生的

当任何形式的政府对这些目标具破坏作用时

人民便有权力改变或废除它

以建立一个新的政府

人民认为唯有这样才最可能获得他们的安全和幸福

1887年

美国人威尔逊在《政治学季刊》上发表了一篇论文

叫《行政学之研究》

威尔逊曾经担任普林斯顿大学校长

后来当选为新泽西州州长

1913年当选为美国第28任总统

他的这篇文章

就开创了行政学这门学科

威尔逊的行政思想包括

第一任何政府中都有一个权力中心

宪法结构决定权力中心的构成和相关的政治结构

也就是说政府的结构是由宪法决定的

政治决定行政领域的任务

但行政在政治的一定范围之外

也就是讲政治和行政是分开的

所有政府都具有相似的结构

政府的行政组织结构应该具有完善的等级序列

以及政府的组成人员应该经过职业化专门训练的公务员组成

在这以后

另外两个人物对行政学起了非常大的影响

第一个就是古德诺

他在政治与行政这本书中讲到

政治是国家意志的表达

而行政是这种意志的执行

也就是在政府体制中两种政府功能

即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能

第二个就是德国社会学家韦伯

他认为

行政是政治的工具，它唯一追求就是效率

人类社会存在三种权威形式：传统型，超凡型，法定型

韦伯认为

只有法定型的权利才是最有效率的

在法定权利之内

韦伯设计了现代行政组织或者叫官僚制组织的模式

在韦伯的官僚制组织中

提出了这么一些基本构建

首先组织结构层层严密控制

其次组织中分工明确，权责清楚

组织中人员办事规则：对事不对人

第四组织中人员要公开选拔考试，经过特殊的培训

具有专门的技能

第五依照工作成绩和资历定期提升工资及职务

第六行政权和立法权是分开的

行政人员只是具有专长的管理者

而不是立法者

这六条原则

我们想一想

在中国当今的行政体制中

是否都符合呢

西方行政学的发展可以划分为三个阶段

也就是传统的行政管理阶段

大致为1900年以后

然后是人性的行政管理阶段

大致为1930年以后

第三是系统权变的行政管理阶段

大致为1960年以后

有的学者把它分为形成阶段就是传统管理阶段

成长阶段叫做科学阶段

还有科学化阶段就是现代化管理时期

行政管理学于19世纪末萌芽到20世纪初诞生于美国

是有历史必然性的

19世纪末和20世纪初

美国经济发展到更高阶段

上层建筑也随之发生了重大变化

就政府行政活动的变化而言，主要有

政府职能由政治统治扩大到对经济和社会事务的管理

由消极放任
的“守夜人”

变成积极干预社会生活的“行政国家”

第二行政职能加强和行政活动范围扩大

使行政机构迅速增加

行政人员队伍日益壮大

而“功绩制”的实施和“政治中立”原则的确立

更促使行政成为“非政治化”的管理领域

第三行政机构臃肿所造成的庞大的财政开支和效率极低的官僚作风

妨碍了资本主义商品经济的发展

而所有这些客观条件

推动了行政管理学产生于当时的美国

正是从这一意义上

行政管理学是资本主义社会经济和政治发展到更高阶段的产物

威尔逊等人则是顺应这一时代需要并进行了理论创造的著名代表

公共管理的产生

上个世纪70年代

随着政府规模的扩大

政府角色的膨胀

导致民众对政府的不满

认为官僚体制提供服务导致了平庸和无效率

学者米诺古认为

三项压力促进了公共管理的兴起

第一是财政压力

因为政府支出过大，政府预算无法遏制

第二是服务品质的压力

公民对政府服务的品质提出了更高的要求

第三是意识形态的压力

新右派意识形态占上风

在这种背景下

一种亲市场、反国家的理念大行其道

公共行政求助于市场成为一种不容置疑的选择

20世纪70年代

公民社会力量的进一步崛起

新技术革命对社会结构和宏观治理影响的日益显现

世界各国发展格局的变化等因素

对二战以来西方发达国家奉行的政府积极干预经济

强化管制、福利国家等政策和做法，构成了严峻的挑战

英美等西方国家先后陷入了经济滞胀

财政赤字庞大、公众疏离政府等困境之中

于是一场以企业化管理

私有化、放松管制、公共部门重组

和机制再设计为主要内容的新公共管理运动

逐渐展开

最后成为一场席卷全球的“公共管理”

这一行动的标志

是以英国撒切尔和美国里根为代表的私有化和市场化运动

具体行动包括

企业管理技术的应用

比如绩效管理

投入产出分析

人力资源管理

系统评价等等技术方法

应用到政府管理中

第二强化顾客服务导向

我们知道企业把顾客看做上帝

那么政府把百姓看做主人

第三在公共行政中引入市场竞争机制

实施多元化竞争机制的引入

激活了政府的行政管理

政府改革

就是让公共服务回归社会、回归市场，缩小政府职能