第一节 PPP和项目融资的概念在线视频

好今天我给大家讲

PPP的框架和风险管理

假如某个地方

经济发展生活水平提高

迫切需要基础设施公用事业还有自然资源

当然这个概念非常的广义

包括公路 桥梁 隧道 地铁 港口

机场 学校 医院 养老院 政府办公楼

还有采油 采气 采矿

但这几年其实这个自然资源

已经扩展到文化资源 旅游资源

那么这些项目它有个共同点

是公共产品

所以过去都是政府出钱

然后企业去干

但现在的问题是政府没有钱

或者没有那么多钱

或者现在没有钱

但是将来有钱

那不管怎么样

政府他就没法做这个事儿

那如果一个企业

有的PPP的思维

他经过可行性研究

但这个可行性研究比过去

传统的工程可行性研究

技术肯定要更广义

它应该还包括法律法规

合同可行性研究财务可行研究

这个对投资者是非常重要的

那还包括社会可行性研究

也就是我们说的维稳评估

如果研究完有利可图

那就可以去找政府授权他来做

拿到这个授权

那这个投资者就可以出一定的资本金

也就是我们平时说的股份去投资了

但是这种项目涉及面很广时间很长

我们现在的企业

很少具备这种全产业链全方位的

所以他可能是要组成一个联合体去投标

中标以后成立项目公司

那成立项目公司就要交注册资本

注册资本它是按照公司法满足就可以了

但是按照很多国家的规定

比如说我国

他就要求投资者必须出到

总投资的20%到25%做资本金

这叫项目资本金

所以项目资本金和注册资本它不是一个概念

那么项目资本金比注册资本高

所以一般是20%到25%

这是我们国家目前的规定

那么剩下的钱

那投资者就必须

去找金融机构贷款

这就叫债务或者债权融资

如果这个项目条件好政策也允许

可以上市发行股票

找一堆的小股东

也可以发行债券

找一堆的银行

有了钱就好办事了

如果这个设计企业自己会做自己做

不会做就分包出去

建设也是这样

那么建成以后有两种选择

一种就是直接交给政府

那政府分几年回购

那么这种模式就是从90年代末开始

一直到2012年12月24号

中央的463号文

463号文就把BT给灭掉了

当然他没有把BT灭死

他说的是公路和公租房等还可以做BT

那么另外一种选择

就是这个投资者

自己运营一段时间

但如果他自己不会

他也可以分包出去

但责任是他来负

这段时间就比较长

10年20年30年

通过运营然后去

要么跟老百姓收费

要么跟政府收费

时间到了再还给政府

那这种模式就是从84年开始

在全世界非常火爆的BOT

建造 经营 移交

那不管是BT还是BOT

让投资者运营或者回购收入

用来支付运营成本还本付息

剩下的就是利润

股东之间去分红

那这种思路其实就是PPP

当然我们国家的PPP是不包含BT的

但在国际上有的时候它是包含了BT

那按这种思路做下来

如果做好了

和这个项目相关的所有人是有可能满意的

首先是政府

政府有责任提供基础设施公用事业

促进经济发展提高生活水平

但政府没有钱他干不了

企业提前出钱借钱把它干了

这样经济能够得以发展

老百姓生活水平能够得到提高

所以政府很高兴

那主办人也很高兴

我说的主办人就是牵头这个投资者

那么投资者特别是像工程公司

他如果不做这种事情

那由于政府没有钱

他就失去了很多投标的机会

所以他投资的目的

是为了拿到他的主营业务

这是第一类的投资者

那么还有一类就是

设备技术供应商

因为政府没有钱

所以他的技术和设备卖不出去

所以他投资的目的

是为了卖他的技术卖他的设备

那么还有一种投资者就是财务投资者

因为财务投资者

他不会把鸡蛋都放在一个篮子

虽然他要找各种各样的投资机会

各种各样的项目

有长期的有短期的

有风险大的有风险小的

实际上就叫资产配置

当然做这种项目对企业还有一个好处

就是延长的业务期

他就有可能发挥他自己的集成优势

从设定 施工 运营

全过程集成优化去提高效率

还有个很重要的就是老百姓

因为公共产品的用户是老百姓

这就涉及到一个很重要的问题价格

如果这个价格定的太低了

那投资者在给定的期限给定的价格

运营收不回投资

那他是不会去做了

如果政府不给支付和补贴的话

但是如果价格定的太高了

即使政府同意了

但可能超出了老百姓的支付意愿

那老百姓有可能不高兴

甚至上街游行

那这也就不好使了

所以如果这个价格这个问号解决了

那和这个项目相关的所有人都满意

那就是共赢那就有可能持续下去

那这种思路可行不可行

那不需要大家回答

这种思路从学术上

特别是从金融学上说叫项目融资

但这个项目融资不是我们从字面上看的

所理解的那么简单

为一个项目凑错资金

我们这里说的项目融资

是通过项目去融资

比如说我作为投资者

我出钱借钱修了一条路

我可以跟老百姓收过路费

这叫期望收入

我搞个电厂水厂

我可以卖水 卖电

卖给政府的水网和电网

我跟他们收费

这叫期望收入

还有这个项目建成以后形成的资产

那我投资者有没有这个资产的产权

那这是一个非常复杂的问题

在不同的国家是不一样的

那如果我没有这个产权

也就说我不可以把这个东西抵押给银行

那银行他觉得风险大

他可能就不愿意给我放贷

如果他愿意给我放贷

他就希望我投资者母公司要提供担保

但是如果假如我这个企业的负债

已经到了一定的程度

我不愿意再提供负债

我不愿意再提供担保了

那这样这个项目可能还是做不了

即使政府同意给企业做

企业投资者也愿意做

但是银行不放贷还是没办法

所以这时候可能政府就可以给一些政策

比如说有一些项目

像电厂 水厂 污水处理垃圾处理

这些独立式的

可以让你拥有这个产权

当然这个产权是有限产权

有限的意思就是在一定的期限

一定的范围

一定的目的

这个一定的目的就是所融资金

投资者只能用在本项目

不可以挪为它用

那这样有可能还是可以做

那还有就是我作为投资者

我要做这个项目

可能涉及到很多人

比如说分包商 供货商 保险公司

如果是公共产品还涉及到政府

我跟这些人都签了这些合同

那么这些合同权益能不能质押给银行

那这也是融资非常重要的一个要素

所以我们说项目融资说起来很简单四个字

但是它核心的要素

一个就是期望收入

不管这收入来自于老百姓还是来自于政府

第二就是项目的产权

那这个和处置权这是要区别对待的

不同类型的项目

像路啊桥啊这种

政府一般是不敢给投资者产权的

那还有就是合同权益要质押给银行

那么质押给银行以后

银行他就有最后一道防线

说如果投资者不能还本付息

那银行就可以接管

投资者所成立的项目公司

重组这个项目公司继续运转下去

他不会收不回本金和贷款

当然对于投资者来说

他的资本金就打水漂了

听下来你知道项目融资是很复杂的

所以这种思路要用就用在大项目

那么大项目它就是基础设施公用事业

所以过去这些项目都是政府出钱借钱来干

那么现在要改为由社会投资者去做

那就必须获得政府的授权

所以我们中央过去所有的文件

用的词就叫特许经营

但是这个特许经营

和我们平时说的

麦当劳 肯德基那个特许经营

不是一个概念

那个是一个企业对一个企业的授权

我们叫商业特许经营

我们这里说的是公共产品

它是需要政府授权的

特别是如果你要跟老百姓收费

所以叫政府特许经营

但如果你不跟老百姓收费

那它也要走程序

那么这里也实际上是有一个

走程序批准的问题

那说起刚才提到过BT BOT

其实在现代社会英国人用的比较早

他们有各种各样的叫法

后来就叫PFI

但PFI它主要是用在公用事业 社会事业

比如学校 医院 养老院 政府办公楼 监狱

这些项目它主要是由政府来支付

当然老百姓象征性的也得交点钱

那么做这种项目

也不是我们平时所理解的那么简单

它的典型做法是

政府授权一个企业

当然在国外主要是私营企业

在我们国内叫社会资本

那么社会资本出钱借钱去盖这个硬件

维护这个硬件

所以合同一签是长期的

20年30年甚至更长

所以这个叫硬服务 硬设施

那么像这些项目里头还涉及到核心服务

学校的教学 医院的基本公费医疗

监狱这个很好理解

对犯人的惩教 管理

这叫核心服务

再一个法律体系监管体系

信用体系各方面都比较健全的国家

那么这种事情政府可以交给社会资本

当然他会很慎重 要监管严格

那么在很多的国家

可能这些东西

交给社会资本特别是交给民营企业

那可能会出问题

所以很多时候那么这些核心服务

还是由政府指定的事业单位来做

所以我们国家这几年

其实更多的就是由事业单位来做

那么像这些项目里头还涉及到辅助性服务

比如说学校里头的

一个食堂 学生宿舍有软的有硬的

医院里头有鲜花店 咖啡店

那么还有这些东西

英国人过去是犯了错误的

他也是一下子交给社会资本

但这样交给社会资本你知道会有什么问题

因为他在一定的范围内是垄断

那么垄断以后如果监管不足

那投资者可能就唯利是图

价格很高 服务不好那老百姓哇哇叫

那后来政府就改了

他把这些辅助性服务

一开始也是交给社会资本

但是是签短期合同

有非常多的监管

包括老百姓的投诉

就是老百姓常理监管

如果不符合条件

那么政府就可以让这个投资者滚蛋

硬服务你接着干

但是辅助性服务换人

换来的人还是短期合同

那这样就容易做好

总结起来就是对这种公益性特别强的

公用事业 社会事业

一定要区别对待硬服务 软服务

核心服务 非核心服务

这样就比较容易做好

1997年开始

世行 亚行 联合国 APEC组织

这些国际多边机构

他用了一个更广义的词叫PPP

PPP的原文叫Public-Private Partnership

直译成中文应该叫公私合作

但是在中国这么翻译是有问题的

因为这几年都是央企 国企在主导

所以他不叫私

所以我一直建议翻译成 政企合作

模糊这个企业的属性

因为在中国如果不让央企国企参与

这显然不符合中国现实

但是如果对央企国企

不施加一些限制

必然国急民沸

这就叫PPP

那我给大家讲这些概念

其实就是提醒大家

我们不要太纠结于

它怎么叫 用什么名词

其实更重要的

是后面的内涵

那么这些内涵主要就是通过

合同来约定的

现在假设你是一个投资者

我们拿到这么一个项目

那我们该关心的第一个问题就是

我自己有没有足够的钱拿来做投资

能不能说服志同道合的人

一块出钱跟我来投资

那另外一方面就是

我能不能说服银行

和其他金融机构借钱给我

我能不能取得收费权

因为公共产品的收费权在任何一个国家

都是政府的权力

没有政府的授权是违法的

如果政府同意我收费

给我定了一个价格

但是这个合同一签是10年20年30年

这期间会发生各种各样的变化

假如我的成本增加了

我能不能提高价格

覆盖这种成本的变化

那这是一个非常复杂的问题

因为公共产品的定价调价权都是政府的

没有政府的同意你是没法去做的

所以如果我们不太理解PPP的精髓

我们可能就会纠结于跟政府谈

今年收多少钱明年收多少钱

后年收多少钱这是非常困难的

因为谁也没法准确预测将来

10年20年30年事情

所以更好的做法应该是

我们跟政府去谈一个协议价格

或者是影子价格

那么这个影子价格当然

可以随着通货膨胀

将来会有一些调整

假如将来是可以预测的

我们有调解机制

但是更重要的真正跟老百姓收费收多少

完全由政府来定

比如说像北京地铁4号线

原来测算下来说

一个人坐一次的成本是6块钱

后来北京市决定

为了鼓励大家坐地铁减少路面交通堵塞

所以定了2块钱

所以那时候

我们从北大东门坐地铁4号线

到北京南站是交2块钱

那么政府就替我

补贴投资者4块钱

后来涨价到5块钱了

那我坐一次政府要补贴1块钱

不排除将来可能政府会决定要收8块钱

那么投资者多收的2块钱

就要还给政府

这就叫协议价格加上一个调解机制

这是比较容易谈判成功的

这两个问题其实就是说明

我作为投资者出了这么多钱

借了这么多钱干了这么多事

在给定的期限

我收来的钱够不够

如果不够怎么办

就是靠项目本身的运营收入不够

那就靠政府来支付靠政府来补贴

如果政府没有钱支付和补贴

那就靠政府其他的资源补偿

当然还有个很重要的问题

这就是竞争

比如说我作为投资者获得政府的授权

在一个城市里头修一座桥

因为政府没钱修桥修隧道

老百姓过河靠轮渡

或者绕行很远地方很不方便

那现在我拿到政府的授权

出钱借钱修了这座桥

然后我跟老百姓收费

一辆车10块钱收20年

我算了帐以后我有利可图

我就愿意去干了

但是等我干了不久

政府授权另外一个企业

在离我不到一公里两公里的地方又修了一座桥

政府给的条件是一样的也是20年10块钱

但是那个企业他可以收10块钱

但他不收10块钱

他收5块钱为什么

因为他要跟我竞争

那很多老百姓

为了省这五块钱过路费

可能绕行一两公里走他的不走我这

如果总的车流量够问题不是很大

如果总的车流量不够

那我没办法我只好咬咬牙降到5块

等我降到5块的时候那家公司宣布

他们那边免费通行

那我就失灵了

所以这是有竞争

那么涉及到这种竞争问题怎么办

所以作为投资者如果理解这个概念

其实应该跟政府谈

我修这条路或者修这座桥

你要给我担保最低车流量

如果你不担保最低车流量

那就你必须给我垄断性

意思就是在方圆多少公里之内

在多少年之内

你不可以再有竞争性的项目

这叫垄断性或者排他性

还有如果是走出去

那就涉及更多的风险

比如说外汇

因为汇率在西方国家他是自由兑换的

但是在发展中国家是由当地政府制定的

那这个汇率风险怎么办

那么还有我作为一个投资者

跟很多人谈判签约

但是如果有一方违约怎么办

如果是我的合作伙伴是企业

他违约了那我们可以求助于政府

但是如果政府违约怎么办

所以这就比较麻烦

因为在目前这是最困难的

也没有特别有效的解决方法

当然国际项目我们可以买政治风险保险

但是都是国内项目

那就比较麻烦了

当然我们也可以有一些办法

比如说寻求上级政府的支持

比如说我们让这个项目入释放项目库

或者我让政府也多出一点钱

这样考量

还有我自己也要尽量把我的利益

跟政府的利益跟老百姓利益捆在一起

这样就比较容易成功

所以前一个幻灯片给大家讲这种思路

这个幻灯片就是提醒大家

这不是天上掉馅饼

这些问题我们必须能够回答

这些核心其实就是风险管理

风险管理我们很多人听说过

也学了不少的东西

但是我说的下面这三句话

大家一定要认真去体会

第一句不管用什么模式

如果我知道这个项目有什么风险

这其实不太可怕

最可怕是我不知道这种模式有什么风险

那么像过去传统模式大家都很熟悉

所以问题不是很大

而PPP是一个新兴的模式

我们很多人不懂

所以你有很多的问题

那么用学术的话说

就是已知的未知不可怕

最可怕的是未知的未知

所以我们要把未知的未知变成已知的未知

那我个人觉得

第一必须学理论

那么这个理论

PPP的核心理论就是项目融资

第一项目融资

那当然还涉及到其他的经济学 法学 工程学等等

那第二就是我们要去学法规政策

这在每个国家是不一样的

你就要把这个法规政策搞清楚

你签出来的合同是合规合法这才可持续

那么第三就是

如果我们不懂

我们要找有经验的人一块合作

如果我不愿意跟人合作

那我就应该去找懂的律师和咨询来帮我

那么第四步就是

我们自己要用心要尽职调查尽职分析

把所有未知的未知变成已知的未知

那如果我把一个项目的风险都找出来了

那么最重要就是看

我这个项目都有什么人参与

那我自己能力那方面不足

我应该去找优势互补的人

我把这个项目的风险交给

这个项目参与方

最对这个风险有控制力的去承担

所以这句话就是第二句叫控制力原则

如果大家都有这种思想

这样谈判就比较容易成功

当然假如一个风险交给一方去承担

比如说我来承担

但是万一我没有承担好

没有控制住怎么办

那这就涉及一个承受力原则

所以承受力是因人而异

因公私而异的

一般来说

一个人年龄越大承受力越差

除非这个人年纪已经快到等死的时候了想开了

那第二个就是和他的知识相关

一般来说

懂得越多的承受力越差

反过来的话就是无知者无畏

所以过去几年有很多人做PPP投资

因为他根本不懂

很多就没有考虑到

那么第三据说和性别相关

所以一般来说女的承受力比男的强

这是由于心理和生理的问题

例子我就不去多举了

那前面一再提到过一个词叫项目融资

口头已经解释过了

完整的书面定义就在这里

所以大家重点关注

这个项目我建成以后

它的收入从哪里来

我们叫回报机制

第二是这个产权我能不能拿到

我能不能为了融资抵押给银行

第三我跟这个项目相关的

所有人合同应该怎么签

那么这些合同权益质押给银行

所以总之项目融资它的意思是

在一个法律框架下

各方去谈判去签约

实现有福同享有难同当就可以了

因为项目融资比较复杂

所以要用就用在大项目

那么大项目基本上就是

基础设施 公用事业城镇化这些

那么这些项目是需要政府的授权的

前面解释过

所以我们过去

一般就叫特许经营

那么这个特许经营

我们国家最早的文件就是2004年5月1号

由建设部现在的住建部发布的

市政公用事业

特许经营办法特许经营

2013年10月全国人大决定立法

立的这个法的全称叫基础设施和公用事业

特许经营法特许经营

我本人很有幸就被邀请成为

这两个领先专家之一

这个工作从2014年2月启动

经过大量的研讨

然后在2014年5月3号发布的第五稿

征求意见稿

后来8月又有第八稿

但这个公开的范围就比较小

后来这个立法工作暂停

那是主要因为立法很复杂

他不是一年两年能够完成的

而中央要力推PPP

所以就后来是各个部委

就出台各种各样的PPP相关的政策

但是这些政策

它其实还是受了这个立法过程的研讨

因为现在出台政策

都是基于大量的研讨

那还有就是到目前为止

我们国家最高级别的PPP相关的政策

就是由2015年

国务院转发发改委财政部

等六个部委的25号令

这25号令叫基础设施和公用事业

特许经营管理办法多了三个字

其实很多就是根据那个征求意见稿

修改出来的

那么中央目前把这个立法工作

交给了国务院法制办

他改的名字叫基础设施和公用事业

社会资本参与条例

马上可能要出征求意见稿了

这就是特许经营的叫法他是有道理的

但现在我们叫做公私合作政企合作

中央官方的文件叫

政府和社会资本合作

那为什么中央要这么干

第一个目的可能就是为了

解决政府的债务问题

还有身上债务透明的问题

第二就是为了提高效率

那么为什么PPP可以提高效率

其实有个诺贝尔经济奖获得者弗莱德曼

说过这么一个理论

大家一听就明白了

他说用自己的钱给自己办事

用自己的钱给别人办事

用别人的钱给自己办事

用别人的钱给别人办事

结果是完全不一样的

那最糟糕的就是用别人的钱

给别人办事

理论是这么说的

全世界的政府的经验也基本证明

当然我们说的是统计意义上的结论

过去政府用纳税人的钱

别人的钱去给老百姓提供公共产品

这结果是比较糟糕的效率不高

那么现在用PPP就不一样了

假如我作为一个政府官员

市场传统模式是我出钱我借钱

我找一个人给我做设计

再找另外一个人给我做建设

那建成以后交给我的国营企业去运营

假如也跟老百姓收费

20年一条高速公路

通行费10块钱

那10块钱就是一个非常重要的参数

我们叫公共部门比较因子英文叫

Public Sector Comparator PSC

有了这个10块钱以后

我作为官员心里就有数了

现在我不用这种模式了我改用PPP

我找一个社会资本

你出钱你借钱你帮我做设计

当然我也可以政府先做好设计

然后你帮我建设

然后你去帮我运营20年

同样的条件

但如果我政府只给社会资本10块钱通行费

因为在刚才按传统模式测算出来的

那可能投资者就不干了

因为传统模式是政府出钱

政府的国营企业在运营

风险主要是政府承担了

现在改为社会资本出钱借钱去干 去运营

风险是他承担了

但是如果社会资本跟我政府要

15块钱一辆车通行费

那我作为政府就得掂量掂量值得不值得

那么这个概念就叫物有所值

还有一个我要考虑的就是老百姓

因为如果收15块钱

可能老百姓就不满了

因为过去传统模式

老百姓只需要交10块钱

所以如果我政府理解这个概念

我就充分的竞争

发动全国的企业都来投标

那么这个竞争以后可以压价

比如说压到12块钱

这个我就认为物有所值了

多余的2块钱我们叫风险补偿金

这就叫PPP提高效率

所以从这里头给我们一个很重要的启发

就是PPP其实更重要的是一种管理机制的创新

一种管理制度的创新一种激励制度

要让企业好好的去提高效率

这样就会做得更好

那么在过去

我们用的词都是BT BOT

对工程公司来说他们是非常熟悉的

那么现在我们又出来一个PPP的概念

那又出了个PFI的概念

所以很多人就觉得糊涂了

那我说你作为实务操作者

不用太在意这些名词

因为这些名词这些模式

都是在不同的历史阶段

发展出来的

那么最早用的是BOT

它主要是用在基础设施

主要是跟老百姓收费

主要是用在发展中国家

那PFI它主要是用在西方国家

主要是公用事业 社会事业主要是政府支付

当然这里头没有严格的界限

那么不管是BOT还是PFI

政府和企业签约一个10年20年30年

所以不管双方多聪明

或者他们的律师或者咨询多聪明

谁也不可能准确预测到将来10年20年30年的事情

也就是说这个双方签出来的合同

可能是不完备的

那将来如果出现一些空白

或者甚至矛盾的地方

那政府怎么办

如果政府不干预不解决

那可能老百姓就不高兴

但是如果用行政方法去干预

这显然就属于政府不守信用

所以政府陷于两难

所以后来专家就提出

我们不要用行政方法去干预

我们用商业的方法干预

商业的方法

其中一个很有效的就是

让政府在项目公司里头占股份

政府占的股份他就有话语权就有控制力

通过这个来干预

当然还有一个商业的方法就是合同

所以政府和企业之前签的合同

一定要签的仔细一点

实在是不行我们还有商业的方法

那么还有就是组织结构

可能大股东就做董事长

二股东就做总经理

三股东可能就做财务总监

这样整个的项目信息是透明的

我说这些意思就是提醒大家

并不是说

每一个项目都要用PPP

那么另外一个意思是

虽然叫法不同

但是更重要的是内涵

而这个内涵是由合同来决定

这种PPP的概念提出来以后

那大家全世界觉得非常好用的越来越多

所以慢慢的PPP就变成一种广义的概念

只要是政府和企业合作

一种长期合作

我们都可以叫PPP

为了区分一下

后面的我们广义PPP

那前面的政府占股份的

我们叫狭义PPP

所以目前全世界绝大多数的多边机构

绝大多数的国家他都是广义的概念

这边要重点提一下亚洲开发银行的定义

因为亚洲开发银行

大家知道它在亚洲

所以肯定对中国是有一定的影响的

而且它的定义是分成两个层面

第一句话非常的广义

但是第二层面它用特征来界定

由政府的授权

政府在规制市场

政府必须监管

投资者就是私营企业或者社会资本要出钱

然后要运营 公私长期合作

实现有福同享有难同当

那么这个精神正好又跟我们的

463号文件的精神是一样的

BT因为企业没有参与运营

所以在我们国家它就被排除在PPP之外了

那么像欧盟的标准

他就特别的强调

政府应该是根据老百姓的需求和利益

监管产品和服务的质量价格

这是非常重要的