第四节 谁来做在线视频

那我们接下来要讲的

第二个要点是由谁来做PPP

谁来做PPP归纳起来主要有六大方面

分别是P1政府方

P2投资人方也就是社会资本方

P3我们俗称叫

巧妇难为无米之炊

如果一个项目

有政府方有社会资本方

也有合适的交易结构

但是没有资金的话

那项目是做不下去的

所以P3是金融机构

那么P4是承包商

为这个项目做施工做运营

做设备维护的这些外围单位

我们统称它叫P4承包商

那么为这个项目提供智力咨询服务的

我们叫它P5第三方机构

那么P5里边

跟项目最紧密相关的是

我们要对一个项目做财务的测算

就是我们要请财务顾问

还要做法律的一个判断

就是要写法律的文本

那么P6其实回到了这个项目的原点

就是政府的委托方

也就是我们广大的老百姓

基础设施和公用事业类的项目

最终是取之于民要用之于民

所以老百姓对于项目是否满意

才是这个项目真正的一个

监管者和评价方

那么回过来我们举一个案例

就是安徽省安庆市的外环北路

PPP项目中它的一个政府方的

实施架构可以作为我们P1

政府方做PPP项目的一个参考案例

在这个项目中

安庆市人民政府

发文授权当地的

相关的领导以及相关的部门

组成一个临时的常设的协调单位

叫PPP项目工作领导小组

那么这个领导小组看似是一个临时的机构

却是一个非常重要的

关乎项目是否成功的

协调的机构

在这个项目中

我们会涉及到当地政府的方方面面

比如说要审批项目

需要当地的规划部门

当地的国土部门

还需要当地的发改和环保部门

需要项目落地

那么自然需要发改

和财政部门对项目进行审批

需要招社会资本方

还需要用到当地的建设主管部门

和运营相关的监管的部门

那么如果将来要注册项目公司

还需要当地的工商管理部门

社会保障部门就是社保局等等

以及税务部门对项目的载体

项目公司做一个判断

所以要涉及到方方面面的部门

如果没有一个跨部门的协调小组

那么项目的推动

会非常的有难度

第二是需要当地政府呢授权

安庆市住房城乡建设委员会

作为项目的实施机构

那么实施机构是

国务院 财政部以及国家发展改革委

相关PPP的政策文件中

明确作为政府方代表

这就是P1的那个角色

那么实施机构

一般是当地的一个政府部门

不建议现在也越来越严格

不推崇是当地的一家国有企业

或者是一家融资平台

那么第三个机构是

还需要当地政府

同时授权安庆市城市建设投资发展集团

作为这个项目的政府方 出资代表

这个政府方出资代表

就相当于他要出一部分资金

和项目公司的股权

共同成立组建项目公司

也就是在这个层面

我们除了跟项目公司之间

签一个大的协议

进行外围的监管以外

我们还通过出资的方式

在项目公司中间进行

日常决策管理的监管

那么形成了大PPP和小PPP的

一个完整的结构

这就关于PPP由谁来做的一个话题

那么接下来我们要讲的第三个方面是

PPP该具体做些什么

也就是要涉及哪些法律的文本

和我们要设计的方案

根据发改委和财政部的政策文件呢

在后续我们会讲到

现阶段在国内做PPP可行的操作流程

那么抛开这些操作流程

普遍可适用的是

我们在做PPP的时候

肯定涉及这么四个阶段的文件

分别是立项阶段的

两个论证和一个方案的报告编制

第二是在

招标选择社会资本方的阶段时

我们要做的一系列

选择社会资本的

比如说招标文件

采购文件 资格预审

以及评分的办法等等

那么第三套文件是

一但我们选定了社会资本方

我们需要跟他进行签约的时候

需要一套协议文件

来约定双方的权利义务关系

最后还有一套执行期间的文件

那么主要是经过几年的合作

一般是3到5年的时间

进行绩效考核的评价

做中期的评估

那么每年之内呢

或者是按季度或者按月度

我们会对这个项目

由政府的专人

进行绩效的考核

政府要对这个项目按绩效来付费

那么由于我们国家现在的项目绝大部分

现在按照财政部的统计

有一万多个项目

已经落地了1700多个项目

剩下的项目绝大部分都还处于

前期论证和落地的阶段

所以我们今天主要的讲解的重点

在于前期的立项文件

也就是两个论证和一个方案

两个论证指的是物有所值的评价

和财政承受能力的论证

这两个论证它回答的是两个问题

一个是需要当地政府反思的是

我们当地适不适合

采用PPP的模式

PPP的模式相对应的是

政府自己作为传统的这个

基础设施和公用事业的提供者

也就是由他自己来提供产品

和提供服务

那么相对应的是PPP模式

就是将提供公共产品

和服务的权利

委托给一家市场上的企业来做

所以对比传统模式和PPP模式

在具体的报告中就体现在

物有所值的评价中

那么物有所值这个词也是翻译自

国外的一个专有名词叫value for money

简称叫vfm的评价

那么如果这个项目值得用PPP的模式来做

第二个问题是

当地政府需要考虑的是

我当前的财政是否负担得起

也就是要做财政承受能力论证

而财政承受能力论证

由于当前我们国家的项目非常的多

那么为了防范财政的风险

所以出具了财经201521号文件

专门对财政承受能力

进行了一个红线的限制

也就是一个地方

在一个自然年度内

采用的PPP项目模式

带来的财政支出责任

不能超过当地

一般公共预算支出的10%

那么如果能够经过论证

这两个问题都回答是的话

我们可以编写实施方案

也就是项目开始正式的立项

那么我们还要再多解释一下关于

物有所值评价的步骤

现阶段在我们国家做物有所值的评价

参照国外的做法

我们分成了两个阶段

分别是定性评价和定量评价

但是由于国内缺乏

充足的数据积累

也没有形成成熟的计量模型

所以定性评价

是现在必须要做的

那么主要以专家论证会的形式

来进行评价

在具体项目中

如果请来的专家

一致评出来的结果

项目可以大于60分

那我们就认为它是物有所值的

如果小于60分

那么项目就没有通过论证

那么定量评价是当地政府

如果具备条件也有充足的数据的话

当地可以自主决策

来做定量评价或不做定量评价

定量评价的具体公式是

VFM=PSC-PPP

也就是公共部门的比较值

和用PPP模式下

测算出来的两个具体值进行对比

如果定量评价叫通过

那么我们算出来的这个数

应该是大于零的概念

所以反观这条公式里

我们需要强调三大概念

一是他们测算的角度

都是站在政府花钱的角度

也就是我们要比的是

在传统模式下和PPP模式下

到底哪一种模式政府花的钱更少

所以它是成本的概念

第二它是一个净现值的概念

也就是在测算的时候

由于它横跨10年以上

到30年之久

那么每一年的现金流入和流出

我们都需要把它折现到当期

变成一个数来做对比

所以它叫财务净现值的概念

那么第三

它算出来的对比是比谁更小

而不是比谁更大

那么这就是物有所值的评价

财政承受能力的论证

需要提示的是当前各地政府

为了做更多的项目

所以在做财政承受能力论证的时候

会人为的 有意的将这个测算呢

做的偏小

也就是偏小的话

我能做更多的项目

那么这个风险

就相当于隐含在了测算里边

是要让将来的社会资本方来承担

所以在这提示的是

我们的社会资本方

需要对真实的数据进行还原

和重新的验算

那么一旦这两个报告都通过论证了

我们要讲一讲实施方案的编制的要点

实施方案的作用

它是整个PPP项目

前期工作的核心文件

也是在项目具备

可行性研究报告的基础之上开始编写的

也就是说这个项目

如果按照国家的整个投融资的政策来看

它没有规划也没有

可行性研究报告的话

那么它就不具备做PPP前提条件

所以现在的PPP项目基本明确

是要先做完可行性研究报告

甚至要已经批复回来的基础之上

我们再编制实施方案

那么我的实施方案编制

主要有这么几个关键的问题需要论证

也是我们接下来要讲的第四个模块

该怎么来做里边的六大机制的问题

它主要涉及到运作模式

风险的分担 社会资本的选择方式

回报机制以及争议解决机制

等等的问题

也是后续我们在招社会资本方的时候的

一个基础性的文件

那么在这呢

也需要提示广大的同学的是

我们的实施方案包括两个论证的文件

都是政府内部的文件

所以在编这两套文件

也就是我们要在讨论做什么的时候

一直要牢记的是

该由谁来做

要辨别由谁来做的问题

好下面我们来讲讲实施方案的编制的要点

那么实施方案里最核心的内容就是

它的交易结构

还是以刚才的北京地铁项目为例

讲一讲它的交易结构

首先项目要通过成立一个项目公司

作为P2的形式

和政府签特许经营协议的方式

来授予项目公司特许经营权

那么项目公司的股权结构

京港地铁项目公司的股权结构分别是

2%比49%和49%

分别是代表政府的企业京投公司占2%

代表港铁的香港铁路占49%

那么代表北京的一家地方国企

同时又是投资人的双重身份的

首创集团也占49%的股份

而这个铁三角的关系呢

也成为地铁项目

甚至其他后来的PPP项目的

一个经典参考案例

我们来分析一下它的股权结构

首先代表政府方的2%的股权

和相对的98%的股权之间

形成了一个P1和P2的合作关系

那么2%的政府的股权是筋骨的作用

也就是虽然他只占2%

但他可以派出一位高管

担任京港地铁项目公司董事会

董事长的席位

那么首创和香港铁路

分别再派两位

组成五人董事会的这样一个

内部的这个管治理结构

那么另外一个角度看

京投公司加首创集团股份是51%

也就是说政府最终还是

绝对控股的一个关系

如果京港地铁在未来的运营过程中

会出现一些运营安全的问题和争议的时候

那么这个时候首创可以转变身份

作为北京国企

代表北京市政府的方式

和京投公司共同保障

北京地铁运营的安全

所以这个铁三角的关系

是一个经典的也是成功的案例

那么在4号线之后

我又参与了14号线和16号线的谈判和设计

那么在14号线和16号线当中

相对4号线来说

它的投资金额就更大

它的每一条线路的总里程

约为50公里左右

涉及的总投资金额达到500亿左右

以16号线的投融资结构为例

在编写它的实施方案的时候

它的投融资结构上

也是沿用4号线的模式

首先将项目分成了

70%的土建部分

它的总投资具体是540亿

所以390亿的部分由政府来出资建设

那么剩下来150亿的部分

由京港地铁出资建设

而16号线相比4号线更创新的地方是

在政府负责的70%部分

也就是390亿的部分呢

又引入了一家保险公司

当时计划这家保险公司

一共出资120个亿

来解决项目的资本金问题

但是呢后续由于这个整个利率

市场的一些变化

实际到位了一大部分

那么这是编写实施方案的时候

一个核心的内容

就是我们该怎么设计交易结构

那么后续呢也可以

建议同学们根据一些经典的真实案例

将它的交易结构图画出来

并且去探讨和分析它的边界条件

以及收益回报机制的合理性

看有没有更加优化的地方

那么实施方案还有一个重要的内容

是谈论双方的风险分担

主要有三种风险分担的方式

一是由政府方来承担风险

二由项目公司来承担风险

三由双方共担风险

那么根据不同的风险类型

我们主要将跟项目实施相关的

比如说建设期间的风险

运营期间的风险以及融资阶段

可获得性的风险

都交给项目公司来主要承担

而涉及到的一些政策的变化风险

还有前期审批流程上的

程序性的风险以及征地拆迁的相关风险

由政府来承担

那么如果涉及到

比如说地震 海啸等等

一些自然不可抗力事件的出现

大家都无法预料到的事件

还比如说在国外的亚非拉等等国家

做项目的时候可能出现

暴乱 战争等等政治不可抗力的风险

那么在我们国家会常出现的

可能是法律变更这样的政治风险

主要根据双方提前约定好的一个原则

进行双方风险共担的方式来进行处理

那么在我们的实施方案中呢

这一块内容

会主要以一张表格的形式

然后画勾的方式来分担双方的风险

最终呢这部分内容还会把它

变成具体的一条一条的条款

写到我们的整个协议体系中

所以接下来我们要讲一下

做什么里的整个相关的协议

在具体做PPP项目的时候

我们会涉及到十份以上的协议

要进行签署

那么最重要的协议

刚才也已经提到

就是由政府的实施机构

和项目公司来签署的

我们可以叫它PPP协议

当然啦在2014年以前

我们经常看到的特许经营权协议

其实就是PPP协议

而现在呢它属于PPP协议中的一种形式

除此以外由于政府要入股

所以政府的股东出资方

和项目公司的投资人之间

要签署股东合作协议

这也是一份非常重要的协议

那么在前两份协议的基础之上

我们的P3也就是金融机构

要介入到项目中来

也就是要跟项目公司之间

签署融资协议

那么我们要讲一讲

金融机构为什么要给这个项目

进行资金的融通和资金的这个提供

首先对于金融机构来说

固定资产投资的项目

相对来说肯定是

这个业务非常丰富的一项

这个投资的领域

那么为这些项目获得这个贷款的

机会和贷款的这个权利的话

也是各大金融机构

非常青睐的一件事情

而随着我们国家利率市场化的一个推动

所以在金融机构参与PPP项目的

债务融资的同时呢

由于竞争越来越激烈

各大的这个比如说理财机构

还有一些小的这个银行

地方的合作社等等

由于他们的涌现呢

导致对我们大型的

央企类的银行有了很大的冲击

所以现在的金融机构

如果想参与PPP项目的债务融资的话

一般都需要考虑

对项目进行股权融资

也就是解决资本金的问题

那么这两部分资金我们需要

签两份不同的融资协议

而股权的资金成本相对也会更高

对于金融机构

考察一个项目的前期

尽职调查的要求也会更高

而现在的金融机构

还很缺乏对于PPP项目

透彻了解的专业的人士

所以这一块也是

广大同学将来可以就业的一个主要的方向

我们可以基于自己不同的

行业的背景和专业的背景

进入金融机构呢

为这些具体的项目评审时做一个判断

那么当然从国家的层面来说

我们有望将来建立这个

整个PPP项目的评审的体系

那么我们清华大学PPP研究中心

也在尝试做这样的一件事情

我们通过评估一个地方政府

PPP发展环境具体用指数的形式

也就是PPP指数的发布呢

来对将来的项目征信和项目评级呢

做一个研究的基础

作为一个重要的理论成果和参考的依据

那么有望将来会延伸到企业指数

甚至一带一路沿线国家的

国家级的评级的指数

那么有了金融机构参与之后呢

整个项目的资金有了一定的保障

融资协议签完之后

整个项目公司

就获得了本项目

投融资 建设和运营的权利

政府也从原来的传统的提供者

转变为了一个监管的身份

和这个站在外部的角度

去为项目公司考核的这样一个身份

而且传统的项目里边

形成了政府债务呢

现在也都转移给了项目公司来承担

那么具体的在项目公司向下呢

还要根据项目具体的

操作的这个流程去签署

设计协议 施工协议 监理协议

保险 设备供应 运营等等的一系列

外部的也就是由我们刚才提到的

谁来做的P4参与的

一系列外部委托的协议

这就形成了整个协议的框架和体系

而由于我们的PPP项目

会涉及到十年以上

甚至更长时间的一个合作

所以这份协议从经济学的角度来看

它本质上是不完备的协议

就是说每一个人都不可能预料到

未来发生的每一个事情

所以为这样的协议留下一个

动态调节的机制是非常有必要的

所以协议体系除了当下的

十几到二十几份协议以外

还要再加上未来的补充协议

构成它整个完整的

动态调整的协议体系

那么最后还有款内容呢

就是它的绩效评价和中期的评估报告

这一款内容在中国现在的实践中

有一个非常重大的难点

需要解决的是

由于我们整个国内

还处于一个快速城镇化

和大建设的这么一个发展的阶段

那么全国都还处于大建设的阶段中的时候

十八届三中全会提出来用特许经营

也就是用PPP的方式

来提高我们基础设施领域的

投资和运营效率的目标

肯定不是一蹴而就

就是不能一次性就达成的

而是需要分阶段地推进

那么现阶段最适合做PPP的投资人

也是最有能力做的人

就是大量的施工企业

就是原来的传统模式下的施工承包方

这也是市场选择的一个结果

那么他们在做项目的时候

最看重的是

项目在建设阶段产生的施工利润

而不是未来长期的运营的绩效

那么这就带来了一个问题

就是这样的投资人

到底能不能够负担的了和承担的了

未来的运营风险

和他有没有这样的这个意愿

以及有没有能力

是关系到项目也就是这一轮

我们推广PPP的时候

它的改革目标是否能达成的一个关键要点

那么为了应对这样的难点呢

国家也设计了相关的政策去引导和去疏解

其中有一个重要的政策叫

基于全生命周期的绩效表现来付费

而对于我们的公共产品质量的付费依据

叫做可用性付费的方式

但是这一点在实际做的时候

并没有像我们理想中的

这么这个顺畅和

形成良性的一个机制

举一个简单的例子

假设我们一条长达

几十公里的市政道路

它的建设投资金额

在十个亿左右

那么建成之后

如果用十年的时间对它进行

付费和换取回报的话

平均每年为十个亿的公共产品的

政府的付费要至少达到一个亿以上

可是政府为这个项目

每一年的运营维护的付费

只有几百万到几千万之间

那么我们的绩效考核

如果只针对几百万到几千万之间的标准

进行打分的话

还是摆脱不了前期的可用性付费

属于BT模式的这么一个局面

所以这个问题有待将来

我们再进一步的通过实践

还通过政策的创新呢

去解决和引导

当然这个问题也可能随着整个国家

公共治理层面的包括文化层面

和每一个人生活层面的一些社会水平的变化呢

也会慢慢的得到缓解